В связи с обнаружившейся неопределенностью о соответствии
Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1
к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от
27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности
в Российской Федерации на федеральную собственность, государ-
ственную собственность республик в составе Российской Федерации,
краев, областей, автономной области, автономных округов, городов
Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа
Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении
Перечня объектов исторического и культурного наследия федерально-
го (общероссийского) значения" в части утверждения и отнесения к
перечню объектов исторического и культурного наследия федерально-
го (общероссийского) значения памятников истории и культуры без
учета мнения субъектов Российской Федерации:
1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с
запросом о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3
раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Россий-
ской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государст-
венной собственности в Российской Федерации на федеральную соб-
ственность, государственную собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, авто-
номных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную
собственность" и Указа Президента Российской Федерации от
20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения" в
части утверждения и отнесения к Перечню объектов исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения па-
мятников истории и культуры без учета мнения субъектов Российской
Федерации (приложение).
2. Поручить первому заместителю Мэра в Правительстве Москвы
Толкачеву О.М. в течение одного месяца внести предложение о
представителе Правительства Москвы при рассмотрении запроса в
Конституционном Cуде Российской Федерации, подготовить необходи-
мые материалы, направить запрос в Конституционный Cуд Российской
Федерации.
3. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возложить
на первого заместителя Мэра в Правительстве Москвы Толкачева О.М.
П.п.Мэр Москвы Ю.М.Лужков
Приложение
к распоряжению
Правительства Москвы
от 2 октября 2002 г.
N 1468-РП
ЗАПРОС
О соответствии Конституции Российской Федерации
пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению
Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91
N 3020-1 "О разграничении государственной собствен-
ности в Российской Федерации на федеральную
собственность, государственную собственность республик
в составе Российской Федерации, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы
и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и
Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95
N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического
и культурного наследия федерального (общероссийского)
значения" в части утверждения и отнесения к перечню
объектов исторического и культурного наследия
федерального (общероссийского) значения памятников
истории и культуры без учета мнения субъектов
Российской Федерации
Согласно пункту 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Вер-
ховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации
на федеральную собственность, государственную собственность рес-
публик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и
муниципальную собственность" (далее - Постановление Верховного Со-
вета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1) объекты истори-
ко-культурного и природного наследия и художественные ценности,
учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на
территории Российской Федерации, отнесены исключительно к объектам
федеральной собственности.
Пунктами 1, 2 Указа Президента Российской Федерации от
20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения" (да-
лее - Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176) ут-
вержден представленный Правительством Российской Федерации Пере-
чень объектов исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения и установлено, что к объектам истори-
ческого и культурного наследия федерального (общероссийского) зна-
чения относятся памятники истории и культуры, подлежащие охране
как памятники государственного значения в соответствии с Постанов-
лением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 "О
дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР"
(приложение N I) с дополнениями согласно постановлениям Совета
Министров РСФСР от 4 декабря 1974 г. N 624 и от 7 сентября 1976 г.
N 495, распоряжениям Совета Министров РСФСР от 17 декабря 1976 г.
N 2026-р и от 15 августа 1980 г. N 1297-р, постановлениям Совета
Министров РСФСР от 21 мая 1982 г. N 303, от 26 сентября 1983 г.
N 443 и от 11 июля 1984 г. N 306, распоряжениям Совета Министров
РСФСР от 9 января 1990 г. N 27-р и от 25 января 1990 г. N 80-р,
постановлению Правительства Российской Федерации от 20 февраля
1992 г. N 116, распоряжениям Совета Министров - Правительства Рос-
сийской Федерации от 5 июля 1993 г. N 1190-р и от 23 июля 1993 г.
N 1301-р (СП РСФСР, 1976, N 17, ст. 134; 1982, N 13, ст. 84; 1984,
N 13, ст. 108; Собрание актов Президента и Правительства Российс-
кой Федерации, 1993, N 28, ст. 2662; N 30, ст. 2827).
Основанием для запроса является обнаружившаяся неопределен-
ность о соответствии пункта 3 раздела I Приложения 1 к Постановле-
нию Верховного Совета Российской Федерации от 27.12 91 N 3020-1,
Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 части 3
статьи 11, подпунктам "г", "д" части 1 статьи 72, части 2 статьи
76 Конституции Российской Федерации.
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
27.12.91 N 3020-1 было принято во исполнение требований законов
РСФСР "О собственности в РСФСР" и "О приватизации государственных
и муниципальных предприятий в РСФСР".
Толкование норм Постановления Верховного Совета Российской
Федерации от 27.12.91 N 3020-1 в отрыве от Закона РСФСР "О соб-
ственности в РСФСР" без учета установленных им принципов разграни-
чения государственного имущества и признаков, положенных в основу
классификации объектов собственности, представляется недопустимым.
Согласно пункту 2 ст. 21 Закона РСФСР "О собственности в
РСФСР" предполагалось отнесение культурных, исторических ценностей
народов субъектов Российской Федерации к собственности субъектов
Российской Федерации. Культурными ценностями, согласно статье 3
Основ законодательства Российской Федерации о культуре, являются
имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предме-
ты и технологии, уникальные в историко-культурном отношении терри-
тории и объекты.
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
27.12.91 N 3020-1 принято до вступления в силу Конституции Рос-
сийской Федерации, относящей в подпунктах "г" и "д" части 1 статьи
72 разграничение государственной собственности, а также регулиро-
вание вопросов особо охраняемых природных территорий, охрану па-
мятников истории и культуры к совместному ведению Российской Феде-
рации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской
Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные
законы.
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
27.12.91 N 3020-1 в иерархии правовых актов не относится к кате-
гории федеральных законов, поэтому не может регулировать вопросы
совместного ведения без учета положений Конституции Российской Фе-
дерации и изменений в законодательстве. Пунктом 2 второго раздела
Конституции Российской Федерации (Заключительные и переходные по-
ложения) установлено, что законы и другие правовые акты, действо-
вавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу
настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей
Конституции Российской Федерации.
C этих позиций Постановление Верховного Совета Российской Фе-
дерации от 27.12.91 N 3020-1 не может рассматриваться в качестве
самостоятельного и "полноценного" федерального подзаконного акта,
применяемого в полном объеме, и служить правовой основой при раз-
граничении государственной собственности в Российской Федерации,
поскольку оно было принято в соответствии с законами, утратившими
силу, и в вопросах разграничения собственности на объекты истори-
ко-культурного и природного наследия не соответствует требованиям
подпункта "г" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции
Российской Федерации.
Кроме того, по вопросам разграничения собственности на эти
объекты Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
27.12.91 N 3020-1 не соответствует положениям пункта 2 статьи 63
Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Феде-
рации", статьям 25, 35, 43 Основ законодательства Российской Феде-
рации о культуре от 09.10.92 N 3612-1.
Как отмечено выше, пункт 2 Заключительных и переходных поло-
жений Конституции Российской Федерации, определив, что законы и
правовые акты, принятые до вступления в силу Конституции Российс-
кой Федерации, применяются лишь в части, ей не противоречащей, не
установил вместе с тем критерии такого противоречия. Такая ситуа-
ция позволяет правоприменительным органам применять положения Пос-
тановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91
N 3020-1 без учета указанных требований Конституции Российской Фе-
дерации.
В процессе применения указанных норм Постановления Верховного
Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 стало ясно, что
такое их толкование не согласуется с другими действующими норма-
тивными актами. Например, в соответствии со статьями 35, 43 Основ
законодательства Российской Федерации о культуре, вступивших в си-
лу после принятия Постановления Верховного Совета Российской Феде-
рации от 27.12.91 N 3020-1, а также с некоторыми другими правовыми
нормами допускается принадлежность объектов историко-культурного
наследия к собственности различных субъектов права, в том числе
частной собственности.
Согласно статье 25 Основ законодательства Российской Федера-
ции о культуре состав (перечень) культурного достояния народов
Российской Федерации определяется Правительством Российской Феде-
рации по представлению субъектов Федерации.
Правомочия по владению, пользованию, распоряжению особо цен-
ными объектами культурного наследия народов Российской Федерации
изменяются по согласованию с субъектами Федерации и иными соб-
ственниками.
Решение в соответствии с частью 3 статьи 25 указанных Основ
принимается на основании заключений независимых экспертных комис-
сий с учетом интересов целостности исторически сложившихся кол-
лекций и других собраний, условий их хранения, наибольшей доступ-
ности для граждан Российской Федерации, происхождения объекта. Оп-
ределенную ясность в этот вопрос внес Федеральный закон от
25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках
истории и культуры) народов Российской Федерации", который в пунк-
те 1 статьи 48 устанавливает, что объекты культурного наследия,
независимо от категории их историко-культурного значения, могут
находиться в федеральной собственности, собственности субъектов
Российской Федерации, муниципальной собственности, частной соб-
ственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок
не установлен федеральным законом.
Указанный Федеральный закон в пункте 2 статьи 63 (Заключи-
тельные и переходные положения) отмечает отсутствие федерального
закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящие-
ся в государственной собственности, на федеральную собственность,
собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную соб-
ственность. В связи с этим указанным Федеральным законом приоста-
навливается приватизация объектов культурного наследия федерально-
го значения и регистрация прав федеральной собственности и прав
собственности субъектов Российской Федерации на объекты культурно-
го наследия, находящиеся в государственной собственности.
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
27.12.91 N 3020-1 может применяться не как самостоятельный акт,
а только в связи с другими федеральными законами, которые приняты
позднее и которым он не противоречит.
Отдельные положения Постановления Верховного Совета Россий-
ской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 ранее служили предметом рас-
смотрения Конституционного Суда Российской Федерации на предмет их
соответствия Конституции Российской Федерации. Так, Постановлением
Конституционного Суда Российской Федерации от 10.09.93 N 15-П
пункты 2 и 3 раздела IV Приложения 1 к Постановлению Верховного
Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 были признаны
несоответствующими пункту "г" части 1 статьи 84.11 действовавшей
на тот момент Конституции Российской Федерации от 12 апреля 1978
года, а также Федеративному договору в части отнесения к объектам
исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энер-
гетического комплекса, предприятий и объектов электроэнергетики.
В указанном постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации в частности отмечается, что Конституция Российской Фе-
дерации наделила субъекты Российской Федерации правом участия,
совместно с органами государственной власти Российской Федерации,
в решении вопросов разграничения государственной собственности,
предоставила субъектам Российской Федерации материальное конститу-
ционное полномочие, предусматривающее обязательное выявление и
учет их интересов при решении проблем, отнесенных к сфере их сов-
местной деятельности. Правовая позиция Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации в данном вопросе сводится к тому, что игнориро-
вание федеральными органами права участия субъектов Российской Фе-
дерации в решении вопросов совместного ведения недопустимо и долж-
но рассматриваться как нарушение Федеративного договора и Консти-
туции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно выска-
зывал правовую позицию о том, что нормы и положения, аналогичные
тем, которые были признаны Конституционным Судом Российской Феде-
рации противоречащими Конституции Российской Федерации, не должны
толковаться и применяться судами, другими органами и должностными
лицами (определения Конституционного Суда Российской Федерации от
14.01.2000 N 3-О, от 27.06.2000 N 92-О, от 19.04.2001 N 65-О от
06.12.2001 N 249-О).
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
27.12.91 N 3020-1 не соответствует также части 3 статьи 11 Конс-
титуции Российской Федерации, согласно которой разграничение пред-
метов ведения между органами государственной власти Российской Фе-
дерации и органами государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации осуществляется в том числе и Федеративным договором о
разграничении предметов ведения и полномочий.
Статья VII Федеративного договора предусматривает обязатель-
ное выявление и учет интересов субъектов Российской Федерации при
решении вопросов, отнесенных к сфере совместного ведения, и в слу-
чае возникновения спора - обязательное проведение согласительных
процедур для обеспечения баланса интересов Российской Федерации и
ее субъектов.
Такое выявление интересов субъектов Российской Федерации при
принятии Постановления Верховного Совета Российской Федерации от
27.12.91 N 3020-1, а также Указа Президента Российской Федерации
от 20.02.95 N 176 не проводилось. Конституционный суд Российской
Федерации, подробно анализируя вопросы разграничения полномочий по
предметам совместного ведения между Российской Федерацией и ее
субъектами, неоднократно высказывался о необходимости учета инте-
ресов субъектов Российской Федерации на основе федерального зако-
на. Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в
данном вопросе в частности подтверждается принятым им постановле-
нием от 04.04.2002 N 8-П по делу о проверке конституционности от-
дельных положений Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об об-
щих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" в связи с запросами государственного собрания (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия) и Совета республики Государственного Со-
вета - Хасэ Республики Адыгея и по ряду других дел, рассмотренных
Конституционным Судом Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176
был утвержден Перечень объектов исторического и культурного насле-
дия федерального (общероссийского) значения. Вместе с тем, этот
Перечень включает в себя памятники истории и культуры, которые мо-
гут рассматриваться как памятники истории и культуры регионального
и местного значения, представляющие историческую, научную, худо-
жественную или иную культурную ценность, а также другие объекты
недвижимости, вообще не отнесенные к памятникам истории и культуры
никакими нормативными правовыми документами
Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 при-
меняется судами и органами исполнительной власти как регулирующий
одновременно отношения собственности, приватизации и вопросы охра-
ны памятников истории и культуры.
Вместе с тем в Указе Президента Российской Федерации от
20.02.95 N 176 применено понятие "объект исторического и куль-
турного наследия федерального (общероссийского) значения", не ис-
пользуемое в Основах законодательства Российской Федерации о куль-
туре, а также в действовавшем на тот момент (то есть до принятия
Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176) Законе
РСФСР от 15.12.78 "Об охране и использовании памятников истории
и культуры" (далее "Закон об охране памятников") и соответствую-
щих нормативных правовых (подзаконных) актах. К объектам истори-
ческого и культурного наследия федерального (общероссийского) зна-
чения Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 в
одностороннем порядке, без учета мнения субъектов Российской Феде-
рации, относит принятые ранее в соответствии с положениями Закона
об охране памятников памятники государственного (республиканского
или федерального) значения, памятники истории и культуры местного
значения, принятые ранее под государственную охрану уполномоченны-
ми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 не
определил (да и не вправе был определять, поскольку это прерогати-
ва федерального закона) порядок государственной охраны, сохранения
и использования объектов исторического и культурного наследия фе-
дерального (общероссийского) значения. Таким образом, действовав-
шие на момент его принятия правила государственного учета, консер-
вации, реставрации, ремонта, государственного контроля за обеспе-
чением сохранности, разработки зон охраны и проведения иных охран-
ных мероприятий, обязательные по отношению к памятникам истории и
культуры, распространялись на объекты исторического и культурного
наследия федерального (общероссийского) значения ровно настолько,
насколько они являлись памятниками истории и культуры государ-
ственного (республиканского или федерального) или местного значе-
ния, а также вновь выявленными объектами.
"Имущественный" аспект Указа Президента Российской Федерации
от 20.02.95 N 176 заключается в том, что примененное в нем поня-
тие "объект исторического и культурного наследия федерального (об-
щероссийского) значения" заимствовано из Постановления Верховного
Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 в целях отнесе-
ния таких объектов исключительно к федеральной собственности и,
таким образом, фактически настоящий Указ Президента Российской Фе-
дерации в одностороннем порядке без учета мнения субъектов Рос-
сийской Федерации определил объектный состав федеральной собствен-
ности, включив в него памятники истории и культуры государственно-
го (республиканского или федерального) значения, памятники истории
и культуры местного значения, вновь выявленные объекты, в том чис-
ле иные объекты недвижимости, вообще не отнесенные к памятникам
истории и культуры никакими нормативными правовыми документами.
В дальнейшем Указом Президента Российской Федерации от
05.05.97 N 452 "Об уточнении состава объектов исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения" из
Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения была исключена часть именно памятников
истории и культуры, следовательно, понятия "объект исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения" и
"памятник истории и культуры" уже на тот момент нельзя было счи-
тать идентичными и применять как синонимы.
Исходя из положений Закона об охране памятников, действовав-
шего до момента вступления в силу Федерального закона от
25.06.2002 N 73-ФЗ, понятие "объект исторического и культурного
наследия федерального (общероссийского) значения" - это имущест-
венное понятие, которое было неправомерно использовано для отнесе-
ния к объектам федеральной собственности памятников истории и
культуры государственного (республиканского, федерального) значе-
ния, памятников истории и культуры местного значения.
С вступлением в силу Федерального закона от 25.06.2002
N 73-ФЗ и отнесением, согласно части 2 статьи 64 данного закона,
объектов исторического и культурного наследия федерального (обще-
российского) значения к объектам культурного наследия федерального
значения, на которые распространяются все положения указанного за-
кона, понятие "объект исторического и культурного наследия феде-
рального (общероссийского) значения" в области государственной ох-
раны, сохранения и использования объектов культурного наследия не
подлежит применению.
Сложившаяся неопределенность в вопросах имущественной принад-
лежности объектов исторического и культурного наследия порождает в
судебной арбитражной практике правовые коллизии, приводит к приня-
тию противоречащих друг другу решений. Так Арбитражный суд
г.Москвы своим решением от 10 июля 2001 года поддержал иск уполно-
моченного органа исполнительной власти города Москвы о признании
права собственности города Москвы на нежилые помещения "Дом Салты-
кова на Бронной", включенные в перечень объектов исторического и
культурного наследия, утвержденный Указом Президента Российской
Федерации от 20.02.95 N 176. Это решение Арбитражного суда
г.Москвы позже было отменено постановлением того же суда в апелля-
ционной инстанции 31 октября 2001 года.
Представляется, что акты арбитражных судов, содержащие ука-
занные выводы, издаются без учета всех перечисленных выше обстоя-
тельств, в том числе и места Постановления Верховного Совета Рос-
сийской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 в системе нормативных
правовых актов, регулирующих отношения собственности.
В целом можно констатировать, что и Указ Президента Россий-
ской Федерации от 20.02.95 N 176 в нарушение подпункта "д" части
1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определил без учета
мнения субъектов Российской Федерации Перечень объектов историчес-
кого и культурного наследия федерального (общероссийского) значе-
ния, включающий, в том числе, памятники истории и культуры госу-
дарственного (республиканского или федерального) значения, памят-
ники истории и культуры местного значения.
На основании пункта 2 статьи 125 Конституции Российской Феде-
рации Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г.
N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Правительство Москвы просит Конституционный Суд:
Рассмотреть вопрос о соответствии Конституции Российской Фе-
дерации пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного
Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграниче-
нии государственной собственности в Российской Федерации на феде-
ральную собственность, государственную собственность республик в
составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муници-
пальную собственность, Указа Президента Российской Федерации от
20.02.95 N 176 "Об утверждении перечня объектов исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения" как
актов, изданных по предметам совместного ведения Российской Феде-
рации и ее субъектов, не учитывающих мнения и интересов субъектов
Российской Федерации.
В связи с обнаружившейся неопределенностью применения органа-
ми исполнительной власти и судами положений, содержащихся в пункте
2 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Фе-
дерации, дать толкование пункта в части, допускающей возможность
определения указанными выше субъектами соответствия Конституции
Российской Федерации законов и других правовых актов, принятых до
вступления ее в силу.
Приложение:
1. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
27.12.91 N 3020-1 (приложение N 1).
2. Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176
"Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного на-
следия федерального (общероссийского) значения".
3. Указ Президента Российской Федерации от 05.05.97 N 452
"Об уточнении состава объектов исторического и культурного насле-
дия федерального (общероссийского) значения".
4. Постановление Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327
"О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР".
5. Закон РСФСР от 15.12.78 (в ред. от 25.06.2002) "Об охра-
не и использовании памятников истории и культуры".
6. Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах куль-
турного наследия (памятниках истории и культуры) народов Россий-
ской Федерации".
7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации
от 10.09.93 N 15-П по делу о проверке конституционности Указа
Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года "Об орга-
низации управления электроэнергетическим комплексом Российской Фе-
дерации в условиях приватизации".
8. Квитанция об уплате государственной пошлины.
Верно:
