В связи с принятием Федерального закона от 31 декабря 2005 г.
N 199-ФЗ Правительство Москвы постановляет:
1. Одобрить уточненную редакцию запроса в Конституционный суд
Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федера-
ции положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 авгус-
та 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых зако-
нодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Феде-
ральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон "Об общих принципах организации законодательных (представи-
тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
2. Поручить министру Правительства Москвы Силкину В.Н. напра-
вить в Конституционный суд Российской Федерации уточненную редак-
цию запроса в установленном порядке с приложением необходимых ма-
териалов.
3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на министра Правительства Москвы Силкина В.Н.
П.п.Мэр Москвы Ю.М.Лужков
Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 14 марта 2006 г. N 173-ПП
ЗАПРОС О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ 11 СТАТЬИ 154
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 22 АВГУСТА 2004 ГОДА N 122-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОС-
СИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ
НЕКОТОРЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕ-
РАЦИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ "О
ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗА-
КОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬ-
НЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕ-
РАЦИИ" И "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
В соответствии с пунктом "а" части 2 статьи 125 Конституции
Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части 1 статьи 3 и
статьями 84-87 Федерального конституционного закона "О Конституци-
онном Суде Российской Федерации" Правительство Москвы обращается в
Конституционный суд Российской Федерации с настоящим запросом о
проверке конституционности положений части 11 статьи 154 Федераль-
ного закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений
в законодательные акты Российской Федерации и признании утративши-
ми силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в
связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и до-
полнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации зако-
нодательных (представительных) и исполнительных органов государс-
твенной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принци-
пах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в
редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ (да-
лее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).
В настоящем запросе оспаривается конституционность положений
части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года
N 122-ФЗ в части установления порядка безвозмездной передачи иму-
щества из собственности субъектов Российской Федерации в федераль-
ную собственность. В соответствии со статьей 36 Федерального конс-
титуционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
основанием к рассмотрению дела о проверке конституционности поло-
жений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004
года N 122-ФЗ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о
том, соответствуют ли указанные положения Конституции Российской
Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 8 (часть 2), 11
(часть 2), 35 (части 2 и 3), 73.
1. Статья 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года
N 122-ФЗ относится к переходным положениям, определяющим порядок
реализации данного Федерального закона, который изменяет и призна-
ет утратившими силу некоторые законодательные акты Российской Фе-
дерации. Часть 11 данной статьи устанавливает порядок безвозмезд-
ной передачи имущества из федеральной собственности в собствен-
ность субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, из
собственности субъекта Российской Федерации в собственность муни-
ципальных образований и федеральную собственность, а также из му-
ниципальной собственности в собственность Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации. Применительно к передаче имущест-
венных объектов из собственности субъектов Российской Федерации в
федеральную собственность указанный порядок определен следующим
образом.
Часть 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004
года N 122-ФЗ устанавливает, что имущество, находящееся в собс-
твенности субъектов Российской Федерации, которое может находиться
в федеральной собственности, подлежит безвозмездной передаче в фе-
деральную собственность в случае:
если нахождение указанного имущества в собственности субъек-
тов Российской Федерации не допускается, в том числе в результате
разграничения полномочий между федеральными органами государствен-
ной власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации;
если указанное имущество используется федеральными органами
государственной власти, федеральными государственными унитарными
предприятиями, федеральными государственными учреждениями для це-
лей, установленных в соответствии с Федеральным законом от 22 ав-
густа 2004 года N 122-ФЗ (абзацы девятый - одиннадцатый).
Предложения по передаче имущества направляются органами госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации федеральному ор-
гану исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственни-
ка имущества (абзац пятнадцатый). Решения о передаче имущества из
собственности субъекта Российской Федерации принимаются федераль-
ным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собс-
твенника имущества, если иное не установлено Правительством Рос-
сийской Федерации (абзац девятнадцатый).
Перечень документов, необходимых для принятия решения о пере-
даче имущества из собственности субъекта Российской Федерации в
федеральную собственность, устанавливается Правительством Российс-
кой Федерации (абзац двадцать второй). Органы государственной
власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие передачу иму-
щества, обязаны передать, а федеральный орган исполнительной влас-
ти, осуществляющий принятие имущества, обязан принять передаваемое
имущество на основании указанных в части 11 статьи 154 Федерально-
го закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ решений в соответствии
с передаточным актом. В передаточном акте указываются наименования
и место нахождения передаваемых государственных предприятий и го-
сударственных учреждений (абзац двадцать третий).
Подписанный уполномоченным лицом органа государственной влас-
ти, осуществляющего передачу имущества, передаточный акт направля-
ется в трехдневный срок после принятия указанных в настоящей части
решений органу государственной власти, осуществляющему принятие
имущества, заказным письмом с описью вложения (абзац двадцать чет-
вертый). Передаточный акт должен быть подписан уполномоченным ли-
цом органа государственной власти, осуществляющего принятие иму-
щества, и представлен органу государственной власти, осуществляю-
щему передачу имущества, в трехнедельный срок (абзац двадцать пя-
тый).
Подписанный передаточный акт в недельный срок с даты поступ-
ления органу государственной власти, осуществляющему передачу иму-
щества, представляется им уполномоченным органам государственной
власти для утверждения и внесения изменений в реестр государствен-
ного имущества (абзац двадцать шестой). В случае, если в установ-
ленный срок передаточный акт не подписан и (или) не представлен
органу государственной власти, осуществляющему передачу имущества,
передаточный акт утверждается уполномоченным федеральным органом в
одностороннем порядке (абзац двадцать седьмой). Основанием возник-
новения права собственности Российской Федерации на имущество,
принимаемое от субъекта Российской Федерации, является решение фе-
дерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномо-
чия собственника имущества (абзац двадцать первый).
Право собственности на имущество, передаваемое в порядке, ус-
тановленном Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ,
возникает с момента, устанавливаемого соответствующим решением фе-
дерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномо-
чия собственника имущества (абзац тридцать первый).
Права на находящиеся в федеральной собственности объекты нед-
вижимости регистрируются одновременно с правами на земельные
участки, на которых расположены данные объекты недвижимости, на
основании указанных в части 11 статьи 154 Федерального закона от
22 августа 2004 года N 122-ФЗ решений, подписанных передаточных
актов и иных документов, предусмотренных законодательством Рос-
сийской Федерации (абзац двадцать девятый).
Передача имущества, закрепленного за государственными учреж-
дениями или предприятиями, может быть осуществлена исключительно с
согласия указанных учреждений или предприятий. В этом случае от
передающей стороны передаточный акт подписывается уполномоченным
лицом предприятия или визируется уполномоченным лицом учреждения
(абзац тридцатый).
К правоотношениям, возникающим при безвозмездной передаче
имущества в соответствии с частью 11 статьи 154 Федерального зако-
на N 122-ФЗ, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Фе-
дерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в том
числе определяющие момент возникновения права собственности на
имущество, применяются в части, не противоречащей положениям нас-
тоящей статьи (абзац тридцать третий).
2. Неконституционность соответствующих положений части 11
статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ
усматривается в том, что:
- допускается изъятие имущества из собственности субъекта
Российской Федерации и его обращение в федеральную собственность
на основании подзаконного акта федерального органа исполнительной
власти без получения согласия на это органов государственной влас-
ти субъекта Российской Федерации, без решения суда и без равноцен-
ного возмещения;
- оспариваемая часть не содержит конкретного перечня имущест-
ва (его видов, категорий), подлежащего передаче из собственности
субъектов Российской Федерации в федеральную собственность. Зак-
репление положения о том, что передаче в федеральную собственность
из собственности субъекта Российской Федерации подлежит имущество,
которое "может находиться" в федеральной собственности, предостав-
ляет федеральным органам исполнительной власти неограниченную воз-
можность по своему усмотрению определять состав имущества, которое
может быть изъято у субъектов Российской Федерации. Отсутствие оп-
ределенности по поводу того, какое именно имущество должно быть
передано из собственности субъектов Российской Федерации в феде-
ральную собственность, приводит к тому, что порядок передачи иму-
щества, установленный оспариваемым пунктом, подразумевает неогра-
ниченную свободу усмотрения правоприменителя;
- не гарантируется сохранение за субъектами Российской Феде-
рации их имущества, которое ранее использовалось для осуществления
полномочий, ныне переданных федеральным органам государственной
власти, в тех случаях, когда возможно многоцелевое использование
этого имущества, перепрофилирование имущества, использование этого
имущества для осуществления иных - остающихся у субъектов Российс-
кой Федерации - полномочий. Кроме того, допускается изъятие такого
имущества из собственности субъектов Российской Федерации в феде-
ральную собственность, если такое имущество необходимо для испол-
нения полномочий федеральных органов государственной власти в со-
ответствии с их компетенцией;
- фактически допускается принятие федеральным органом испол-
нительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущест-
ва, в одностороннем порядке решений об изъятии у субъектов Рос-
сийской Федерации их имущества, в отношении которого не было дос-
тигнуто согласие о передаче;
- момент (то есть дата) возникновения права федеральной собс-
твенности на имущество, изымаемое у субъектов Российской Федера-
ции, определяется в одностороннем порядке решениями федерального
органа исполнительной власти;
- допускаются изъятия из установленных Гражданским кодексом
Российской Федерации общих требований к механизму приобретения
права собственности на имущество, которое уже имеет собственника,
чем создается угроза подрыва стабильности отношений собственности.
3. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Феде-
рация - Россия есть демократическое федеративное правовое госу-
дарство с республиканской формой правления (часть 1 статьи 1); фе-
деративное устройство Российской Федерации основано на ее госу-
дарственной целостности, единстве системы государственной власти,
разграничении предметов ведения и полномочий между органами госу-
дарственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределе-
нии народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5).
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государс-
твенной власти субъектов Российской Федерации предопределяет необ-
ходимость разграничения между ними государственного имущества, ко-
торое служит необходимой экономической основой для реализации со-
ответствующих государственных полномочий. Разграничение государс-
твенной собственности согласно Конституции Российской Федерации
находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов
(пункт "г" части 1 статьи 72). В соответствии с этим Гражданский
кодекс Российской Федерации определил, что отнесение государствен-
ного имущества к федеральной собственности и к собственности субъ-
ектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном
законом (пункт 5 статьи 214).
В Конституции Российской Федерации закреплен принцип осущест-
вления государственной власти в субъектах Российской Федерации об-
разуемыми ими органами государственной власти (часть 2 статьи 11).
Этот принцип предполагает осуществление права собственника от име-
ни субъекта Российской Федерации органами государственной власти
субъекта Российской Федерации, что находит закрепление в Гражданс-
ком кодексе Российской Федерации (пункт 1 статьи 125, пункт 3
статьи 214).
Возможность произвольного изъятия у субъекта Российской Феде-
рации его имущества и лишения органов государственной власти субъ-
екта Российской Федерации правомочий собственника в отношении это-
го имущества подрывает стабильность осуществления государственной
власти в субъекте Российской Федерации и несовместима с принципами
демократического федеративного правового государства. Субъекты
Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции Российской Феде-
рации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов
ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Этим, в частности, предопределяется право субъектов Российской Фе-
дерации управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и
самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (правовая позиция
постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ию-
ня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2
статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго
статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с зап-
росами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания
Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного су-
да Республики Хакасия).
Право владеть, пользоваться и распоряжаться находящимся в
собственности субъекта Российской Федерации имуществом должно при-
надлежать органам государственной власти субъекта Российской Феде-
рации или лицам, получившим соответствующие полномочия от этих ор-
ганов, в том числе государственным предприятиям и учреждениям
субъекта Российской Федерации. Ограничения указанного права, пре-
дусмотренные оспариваемыми положениями части 11 статьи 154 Феде-
рального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, являются чрез-
мерными, несоразмерными конституционно значимым целям, а потому
недопустимыми, на что неоднократно указывал Конституционный Суд.
В частности, в постановлении Конституционного Суда от 18 фев-
раля 2000 года N 3-П по делу о проверке конституционности пункта 2
статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"
в связи с жалобой гражданина Б.А.Кехмана указывается, что законо-
датель обязан гарантировать соразмерность ограничения прав и сво-
бод конституционно признаваемым целям его введения. Из этого тре-
бования Конституционным Судом был сделан вывод, что в тех случаях,
когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ог-
раничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы
регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного
права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоп-
рименителя, допуская тем самым произвол органов власти и должност-
ных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Государство
должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго
обусловленные этими целями меры.
4. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Фе-
дерации признаются и защищаются равным образом частная, государс-
твенная, муниципальная и иные формы собственности (часть 2 статьи
8); каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, поль-
зоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с дру-
гими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе как
по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государс-
твенных нужд может быть произведено только при условии предвари-
тельного и равноценного возмещения (части 2, 3 статьи 35).
В соответствии с этими конституционными положениями федераль-
ный законодатель установил в Гражданском кодексе Российской Феде-
рации, что права всех собственников защищаются равным образом
(пункт 4 статьи 212). В определении Конституционного суда Российс-
кой Федерации от 13 ноября 2001 года N 254-О по запросу Свердловс-
кого районного суда города Перми о проверке конституционности ста-
тей 209 и 210 Гражданского кодекса Российской Федерации была зак-
реплена позиция, согласно которой из содержания правомочий собс-
твенника, по смыслу статьи 35 (часть 2) Конституции Российской Фе-
дерации, следует, что каждый собственник вправе распоряжаться сво-
им имуществом свободно.
5. В постановлении от 22 ноября 2000 года N 14-П по делу о
проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального за-
кона "О государственной поддержке средств массовой информации и
книгоиздания Российской Федерации" Конституционный Суд Российской
Федерации признал неконституционной норму Федерального закона "О
государственной поддержке средств массовой информации и книгоизда-
ния Российской Федерации" в той мере, в какой она - по смыслу,
придаваемому ей правоприменительной практикой, - допускала переда-
чу в хозяйственное ведение соответствующих организаций помещений,
находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, без
согласия собственников, если такая передача осуществлялась без
надлежащего возмещения. Этим была подтверждена недопустимость про-
извольного ограничения права собственности субъектов Российской
Федерации.
В определении от 15 июня 1999 года N 64-О по делу о проверке
конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государс-
твенной программы приватизации государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утверж-
денных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года
N 1535, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что в
процессе разграничения государственной собственности субъекты Рос-
сийской Федерации становятся собственниками и в силу этого вправе
сами определять, какие объекты подлежат приватизации; федеральные
законы о приватизации государственного имущества могут устанавли-
вать ее процедуру, формы и способы, но не перечень подлежащих при-
ватизации объектов собственности. Тем самым было указано на недо-
пустимость изъятия у субъектов Российской Федерации права распоря-
жаться принадлежащим им имуществом.
Оспариваемые положения части 11 статьи 154 Федерального зако-
на от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ допускают возможность лишения
субъектов Российской Федерации их имущества по решению федерально-
го органа исполнительной власти, а не суда. Не предусматривается
адекватное и соразмерное возмещение утраты субъектом Российской
Федерации его имущества. Этим нарушаются положения статей 8 (часть
2), 35 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
6. Оспариваемые положения Федерального закона предусматрива-
ют, что предложения о передаче имущества субъектов Российской Фе-
дерации в собственность Российской Федерации направляются соот-
ветствующими исполнительными органами государственной власти субъ-
ектов Российской Федерации в федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий полномочия собственника.
Однако это положение не может толковаться в правоприменитель-
ной практике как ограничивающее дискреционные полномочия уполномо-
ченного федерального органа исполнительной власти. Федеральный за-
кон предусматривает обязанность исполнительных органов государс-
твенной власти субъектов Российской Федерации передать, а феде-
рального органа исполнительной власти - принять имущество субъек-
тов Российской Федерации на основании решений уполномоченного фе-
дерального органа.
Таким образом, оспариваемые положения Федерального закона до-
пускают принятие федеральным органом исполнительной власти решений
об изъятии у субъекта Российской Федерации имущества, в отношении
которого не поступало предложений исполнительных органов государс-
твенной власти субъекта Российской Федерации и (или) о его переда-
че не достигнуто согласия о передаче. Сама возможность принятия
таких решений без учета мнения органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, возможность утверждения уполномо-
ченным федеральным органом передаточного акта в одностороннем по-
рядке нарушают их конституционные права.
7. Оспариваемый Федеральный закон осуществляет разграничение
полномочий федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, однако при
этом не содержит конкретных, должным образом формализованных пе-
речней имущества (его видов, категорий), которое может оставаться
в собственности субъектов Российской Федерации или которое должно
передаваться из собственности субъектов Российской Федерации в фе-
деральную собственность. В результате этого порядок передачи иму-
щества из собственности субъектов Российской Федерации в федераль-
ную собственность, установленный оспариваемыми положениями Феде-
рального закона, подразумевает неограниченную свободу усмотрения
правоприменителя - федеральных органов исполнительной власти.
Эти органы, готовя проекты соответствующих решений, вправе по
своему усмотрению решать, следует или не следует из федеральных
законов, разграничивающих государственные полномочия, необходи-
мость изъятия у субъектов Российской Федерации тех или иных конк-
ретных имущественных объектов.
Кроме того, неоднозначной является ситуация, при которой ор-
ганами государственной власти субъекта Российской Федерации не бу-
дут направлены предложения уполномоченному федеральному органу,
либо указанный федеральный орган исполнительной власти сочтет та-
кие предложения неполными. Оспариваемые положения четко не уста-
навливают, что решения федерального органа исполнительной власти,
осуществляющего полномочия собственника, должны основываться иск-
лючительно на предложениях органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации.
Формулировка нормы о том, что "передача в федеральную собс-
твенность из собственности субъекта Российской Федерации имущест-
ва, не включенного в указанные предложения, не допускается", не
означает ограничения прав уполномоченного федерального органа ис-
полнительной власти на изъятие из собственности субъекта Российс-
кой Федерации имущества в одностороннем порядке, так как положения
оспариваемой статьи Федерального закона от 22 августа 2004 года
N 122-ФЗ предусматривают возможность утверждения передаточного ак-
та уполномоченным федеральным органом в одностороннем порядке.
Между тем, Конституционный Суд Российской Федерации неоднок-
ратно указывал в своих решениях, что неопределенность содержания
законодательного регулирования допускает возможность неограничен-
ного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а
значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.
Эта правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законода-
тельного регулирования.
В частности, постановлением Конституционного Суда Российской
Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конститу-
ционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца
двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федера-
ции в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законода-
тельного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда
и Арбитражного суда республики Хакасия было признано не соответс-
твующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 15 (части
1 и 2) и 19 (часть 1), положение абзаца двадцать второго статьи
283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку оно не от-
вечало требованиям определенности правового содержания.
8. Для оценки конституционности оспариваемых норм Федерально-
го закона имеет особое значение выяснение фактической сути отноше-
ний, ими регулируемых. В настоящем запросе не оспаривается само
право федерального законодателя осуществлять разграничение полно-
мочий федеральных органов государственной власти и органов госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации по предметам
совместного ведения. В ходе такого разграничения может возникать
необходимость передачи имущества из собственности субъектов Рос-
сийской Федерации в федеральную собственность, что также не оспа-
ривается. Однако порядок такой передачи должен обеспечивать соблю-
дение конституционных прав субъектов Российской Федерации и отве-
чать требованиям разумности, справедливости и соразмерности.
Оспариваемые положения части 11 статьи 154 Федерального зако-
на от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ являются, по своей сути, про-
цессуальными нормами и определяют порядок передачи имущества. На-
личие таких норм можно было бы признать оправданным, если бы в
данной части содержалась отсылка к конкретному перечню подлежащего
передаче имущества, ясно и недвусмысленно установленному законом.
Однако федеральный законодатель осуществил разграничение го-
сударственных полномочий, а не государственного имущества. При
этом федеральным органам исполнительной власти фактически предос-
тавлено право в одностороннем порядке определять, какое имущество
подлежит безвозмездному изъятию у субъектов Российской Федерации в
связи с указанным разграничением государственных полномочий. В ря-
де случаев федеральным законодателем осуществлено именно разграни-
чение государственного имущества.
Так, например, Федеральный закон от 22 августа 2004 года
N 122-ФЗ исключил возможность нахождения в собственности субъектов
Российской Федерации водных объектов (статья 59). Не может ста-
виться под сомнение необходимость передачи подобных имущественных
объектов, находившихся в собственности субъектов Российской Феде-
рации, в федеральную собственность, поскольку целевое назначение
таких объектов не может быть изменено. При передаче таких объектов
на практике не возникнет проблем, поскольку для всех очевидна не-
обходимость выполнения соответствующих требований Федерального за-
кона - сформулированных ясно и недвусмысленно.
Однако в большинстве случаев федеральным законодателем осу-
ществлено разграничение только государственных полномочий, но не
государственного имущества. При этом федеральный законодатель внес
неопределенность в части необходимости передачи имущества, находя-
щегося в собственности субъектов Российской Федерации.
Частью 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004
года N 122-ФЗ указывается, что в федеральной собственности может
находиться имущество, которое необходимо для обеспечения осущест-
вления федеральными органами государственной власти их полномочий
в рамках установленной компетенции, а также необходимое для обес-
печения деятельности федеральных органов государственной власти,
государственных гражданских служащих, федеральных государственных
унитарных предприятий, учреждений, их работников. Безвозмездной
передаче подлежит имущество, нахождение которого в собственности
субъектов Российской Федерации не допускается, в том числе в ре-
зультате разграничения полномочий между федеральными органами го-
сударственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Кроме того, частью 11 статьи 154 Федерального закона от 22
августа 2004 года N 122-ФЗ предусматривается, что передаче подле-
жат объекты собственности субъектов Российской Федерации, исполь-
зуемые федеральными органами, предприятиями и учреждениями для це-
лей, установленных Федеральным законом от 22 августа 2004 года
N 122-ФЗ. При этом указанный Федеральный закон вносит только изме-
нения и дополнения в законодательные акты Российской Федерации и
самостоятельного предмета регулирования не содержит.
Таким образом, Федеральный закон от 22 августа 2004 года
N 122-ФЗ из-за неоднозначности содержащихся положений оставляет
фактически решение подобных вопросов на усмотрение федеральных ор-
ганов исполнительной власти.
Оспариваемые нормы Федерального закона от 22 августа 2004 го-
да N 122-ФЗ представляются неконституционными, поскольку они до-
пускают изъятие у субъектов Российской Федерации не только того
имущества, которое прямо указано в законе как подлежащее передаче
в федеральную собственность, но и того имущества, которое прямо в
законе не указано. Кроме того, допускается изъятие у субъектов
Российской Федерации тех имущественных объектов, которые были соз-
даны (возникли) как объекты собственности субъектов Российской Фе-
дерации, например, зданий, которые были построены за счет средств
бюджетов субъектов Российской Федерации.
При этом положения части 11 статьи 154 Федерального закона от
22 августа 2004 года N 122-ФЗ, установившие порядок передачи иму-
щества, не являются переходными, то есть предполагают неоднократ-
ное их применение. В этой связи допустима ситуация, при которой у
субъекта Российской Федерации при определенных условиях может быть
изъято в федеральную собственность вновь созданное за счет средств
субъекта Российской Федерации имущество, являющееся его собствен-
ностью, но переданное в пользование федеральным органам государс-
твенной власти, предприятиям, учреждениям. Изъятие у субъектов
Российской Федерации без равноценного возмещения имущества в тех
случаях, когда возможно многоцелевое использование такого имущест-
ва, его перепрофилирование, использование этого имущества для осу-
ществления иных, остающихся у субъектов Российской Федерации пол-
номочий, будет необоснованным и произвольным ограничением консти-
туционных прав субъектов Российской Федерации, что оспариваемыми
нормами фактически не исключается.
9. По смыслу оспариваемых положений Федерального закона от 22
августа 2004 года N 122-ФЗ федеральный орган исполнительной влас-
ти, осуществляющий полномочия собственника, утверждает своим реше-
нием передачу имущества из собственности субъектов Российской Фе-
дерации в федеральную собственность. Этим не исключается возмож-
ность судебного обжалования указанных решений федерального органа
исполнительной власти.
Однако именно эти решения уполномоченного федерального органа
исполнительной власти согласно оспариваемым положениям Федерально-
го закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ являются основанием
возникновения права федеральной собственности на соответствующее
имущество и определяют момент (то есть дату) возникновения права
федеральной собственности. Таким образом, оспорить в суде можно
будет только уже свершившийся факт - нарушение имущественных прав
субъектов Российской Федерации, которое допускается оспариваемыми
положениями этого Федерального закона.
Кроме того, при рассмотрении судами соответствующих споров
будут отсутствовать четкие и однозначные критерии для проверки за-
конности перевода того или иного имущества из собственности субъ-
екта Российской Федерации в федеральную собственность, поскольку
федеральный законодатель не формализовал перечень имущества, под-
лежащего такому переводу, а также не установил необходимость при-
нятия решения уполномоченным федеральным органом только на основа-
нии предложения органов государственной власти субъекта Российской
Федерации. В этих условиях суды будут вынуждены или исходить из
того, что свобода усмотрения федерального органа исполнительной
власти, осуществляющего полномочия собственника, в данных вопросах
не ограничена, или оценивать целесообразность передачи конкретного
имущества. Оба подхода не соответствуют конституционной роли судов
в системе органов государственной власти.
Между тем, недопустимость умаления роли судов и ограничения
их дискреционных полномочий неоднократно подчеркивалась Конститу-
ционным Судом Российской Федерации, в частности, в постановлениях
от 12 марта 2001 года N 4-П по делу о проверке конституционности
ряда положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротс-
тве)", статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности (банк-
ротстве) кредитных организаций", а также статей 106, 160, 179 и
191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и от
2 апреля 2002 года N 7-П по делу о проверке конституционности от-
дельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва де-
путата представительного органа местного самоуправления" и Закона
Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата предста-
вительного органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления в Корякском автономном округе".
На основании изложенного Правительство Москвы просит Консти-
туционный Суд Российской Федерации проверить соответствие положе-
ний части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 го-
да N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российс-
кой Федерации и признании утратившими силу некоторых законодатель-
ных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных за-
конов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации" в части установления порядка безвоз-
мездной передачи имущества из собственности субъектов Российской
Федерации в федеральную собственность в связи с разграничением
полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть
3), 8 (часть 2), 11 (часть 2), 35 (части 2 и 3), 73.
Перечень прилагаемых докуме
