Рассмотрев в первоочередном порядке проект федерального закона 
№ 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации Правительством Российской Федерации,


     МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЯЕТ:


     1. Московская городская Дума отмечает, что предмет регулирования,
изложенный в проекте закона, значительно шире, чем его наименование.
Нормы закона, принятые в таком виде, переведут формы и методы
регулирования общественных отношений из конституционно-правового поля
в бюджетно-правовое, обесценивая политическое, юридическое и
практическое значение конституционного законодательства. Построение
бюджетных отношений должно быть подчинено конституционным
принципам построения федеративного государства.
     Концепция проекта закона существенно ограничивает
конституционные права субъектов Российской Федерации, исключая
возможность какого-либо влияния на решение вопросов, отнесенных
Конституцией Российской Федерации к совместному ведению. Необходимо
выделить из проекта и отдельно рассмотреть положения, касающиеся
окружающей среды (Водный и Лесной кодексы, законы о недрах,
архитектурной деятельности и т.д.)
     Ревизия системы мер социальной поддержки делает ничтожными
некоторые гарантии конституционных прав граждан.
     Никак не обосновывается предложение отмены статьи 6 Закона
Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации",
регулирующей порядок компенсации расходов города на осуществление
функций столицы государства.
     В целом концепция проекта нуждается в серьезной корректировке.
В противном случае реализация положений законопроекта вызовет острые,
трудноразрешимые проблемы не только между всеми уровнями власти, но и
в обществе.
     Проект федерального закона № 58338-4 "О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" в представленной
редакции рассматривать и принимать на заседании Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации нецелесообразно.
     2. Направить в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам
настоящее постановление и отзыв Московской городской Думы на проект
федерального закона № 58388-4 (приложение).
     3. Члену Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации - представителю Московской городской Думы в Совете
Федерации при рассмотрении в Федеральном Собрании Российской
Федерации проекта федерального закона № 58338-4 и принятого на его
основе федерального закона руководствоваться позицией Московской
городской Думы, изложенной в настоящем постановлении и приложении к
нему.
     4. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
     5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на
Председателя Московской городской Думы.



     П.п. Председатель Московской     В.М.Платонов
          городской Думы



     Приложение
     к постановлению Московской
     городской Думы
     от 30 июня 2004 года
     № 187


     Отзыв
     на проект федерального закона № 58338-4 "О внесении изменений в
     законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
     федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в
     Федеральный закон "Об общих принципах организации
     законодательных (представительных) и исполнительных органов
     государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих
     принципах организации местного самоуправления в Российской
     Федерации"





     1. Общая оценка законопроекта





     Подготовка законодательных предложений по совершенствованию
существующей в Российской Федерации системы органов государственной
власти и органов местного самоуправления, разграничению предметов
ведения и полномочий федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, упорядочению межбюджетных отношений,
уточнению ответственности органов государственной власти и органов
местного самоуправления за исполнение своих обязанностей перед
населением уже несколько лет ведется в федеральных органах
исполнительной власти. Первым этапом соответствующей реформы явилось
принятие федеральных законов от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".


     Наименование законопроекта указывает на задачу приведения
федеральных отраслевых законодательных актов в соответствие с новой
концепцией разграничения полномочий и бюджетных обязательств
различных уровней публичной власти в Российской Федерации, основанной
на нормах федеральных законов от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ (вступают в силу соответственно с 1 января 2005 года и
с 1 января 2006 года). Однако фактически предмет регулирования
законопроекта не соответствует его наименованию и является более
широким по сравнению с указанной задачей.


     Разграничение и уточнение полномочий федеральных органов
государственной  власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления в конкретных
сферах отношений является первой задачей законопроекта. Второй задачей
законопроекта, как следует из его содержания, является приведение
отраслевых законодательных актов в соответствие с новой концепцией
бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации,
содержащейся в подготовленных Правительством Российской Федерации и
принятых Государственной Думой 18 ноября 2003 года в первом чтении
проектах федеральных законов № 364850-3 "О внесении изменений и
дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений" и № 364858-3 "О внесении
изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и
признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации". Третья задача законопроекта
состоит в ревизии всей системы социальных обязательств публичной власти
в Российской Федерации перед гражданами и социальными коллективами.
Доктрина и конкретное юридическое содержание законопроекта нуждаются в
отдельном анализе с позиций каждой из трех указанных задач.


     Продолжая линию федеральных законов от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ
и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, законопроект исходит из необходимости
четкого и однозначного разделения прав и социальных обязанностей
федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,
а также расходов соответствующих бюджетов. Ставится задача осуществить
в федеральном законодательстве детальное разграничение предметов ведения
и полномочий трех уровней публичной власти.


     Согласно статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации
разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией
Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий. Конституция Российской Федерации
осуществляет такое разграничение, определяя предметы ведения Российской
Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов (статья 72), а также полноту государственной
власти ( то есть полномочия) субъектов Российской Федерации, которой они
обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения (статья 73).
Статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным
законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по
предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть
5). Следовательно, Конституция Российской Федерации осуществляет
разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и
законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного
ведения.


     Статья 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации не относит
федеральные законы к числу актов, которыми осуществляется разграничение
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации. Однако в соответствии с правовой позицией,
изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в
постановлении от 9 января 1998 года № 1-П по делу о проверке
конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, федеральный
закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или
иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и
обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов
государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих
полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) Конституции
Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе
осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к
предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные
полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.


     Из этих позиций исходит законопроект. Он предусматривает
осуществление разграничения полномочий федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в конкретных сферах отношений федеральными
законами. Однако при этом федеральный законодатель обязан соблюдать
требования Конституции Российской Федерации.


     Согласно неоднократно выраженной правовой позиции
Конституционного Суда Российской Федерации, по смыслу статей 72 и 76
(части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, до издания федерального
закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект
Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные
нормативные правовые акты; после издания федерального закона такие акты
должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Как
отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 3
ноября 1997 года № 15-П, если определенные вопросы отнесены
Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни в
исключительной компетенции Российской Федерации, ни в исключительной
компетенции ее субъектов.


     Представляется, что общая методология законопроекта не в полной
мере учитывает указанные конституционные позиции. Из ряда федеральных
отраслевых законодательных актов исключаются указания на возможность
регулирования законами субъектов Российской Федерации конкретных
вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи
72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Весь
объем полномочий по отдельным предметам совместного ведения
закрепляется за федеральными органами государственной власти (например,
изменения, предлагаемые законопроектом к внесению в Водный кодекс
Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации и т.д.). Между
тем субъектам Российской Федерации не может быть запрещено издавать
законы и иные правовые акты по вопросам совместного ведения, не
урегулированным федеральными законами, если указанные акты по
содержанию норм не противоречат актам федеральных органов
государственной власти.


     Следует отметить, что многократно встречающееся в законопроекте
исключение законов субъектов Российской Федерации из перечня актов,
составляющих правовую основу тех или иных отношений в сфере
совместного ведения, создает в отраслевом законодательстве
неопределенность. Такое исключение не означает запрета на регулирование
соответствующих вопросов законами субъектов Российской Федерации, оно
лишь создает пробел в законе. После внесения такого рода изменения
законодательный акт не будет предусматривать, но не будет и прямо
запрещать издание законов субъектов Российской Федерации по
соответствующим вопросам. Это создает двусмысленность в федеральном
законодательстве, поскольку вопрос о праве субъектов Российской
Федерации регулировать отношения, не урегулированные федеральным
законом, остается без прямого ответа.


     Пункт 2 статьи 263 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

устанавливает исчерпывающий перечень полномочий органов
государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам
совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за
счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением
субвенций из федерального бюджета). При этом запрещается включать в
федеральные законы, изданные по указанным вопросам, положения,
которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из
бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения
соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта
Российской Федерации (за исключением нескольких прямо указанных
вопросов). Полномочия органов государственной власти субъекта
Российской Федерации по предметам совместного ведения, не
предусмотренные пунктом 2 данной статьи и установленные иными
федеральными законами, после 1 января 2005 года должны будут
осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета. Такой подход
служит гарантией недопустимости возложения на субъекты Российской
Федерации расходных обязательств, не обеспеченных адекватными
собственными доходами их бюджетов. Обеспечение соблюдения данного
принципа в отраслевых федеральных законодательных актах, безусловно,
следует приветствовать.


     Согласно пункту 5 указанной статьи 263 Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" до принятия федеральных законов по предметам совместного
ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным
федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут
устанавливаться не указанные в пункте 2 данной статьи полномочия органов
государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам
совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за
счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за
исключением субвенций из федерального бюджета), если это не
противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
По смыслу данной нормы, толкуемой в системном единстве с положениями
статей 1 (часть 1), 5 (части 1 и 3), 11 (части 2 и 3), 72, 76 (части 2 и 5)
Конституции Российской Федерации, по предмету совместного ведения, по
которому издан федеральный закон, субъект Российской Федерации вправе
регулировать своими законами те отношения, которые остались не
регулированными федеральным законом.


     Таким образом, исключение законопроектом законов субъектов
Российской Федерации из числа источников права, которыми могут
регулироваться вопросы, относящиеся к тому или иному предмету
совместного ведения, представляется неверным решением. В данном случае
в отраслевом федеральном законе следует указывать на то, что законами и
иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации
могут регулироваться вопросы, не урегулированные федеральным законом,
при условии, что акты субъектов Российской Федерации не будут
противоречить по содержанию норм актам, изданным на федеральном
уровне, а возникающие при этом у субъектов Российской Федерации
расходные обязательства будут обеспечиваться собственными средствами их
бюджетов. Отсутствие в законопроекте такого подхода представляется его
системным недостатком, способным породить серьезные проблемы при
правоприменении.


     Следует отметить сомнительность самой идеи полного, детального
разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации по
предметам совместного ведения. Конституция Российской Федерации
относит данные вопросы именно к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов. Как уже отмечалось, это исключает возможность
отнесения всей полноты полномочий по данным вопросам к исключительной
компетенции Российской Федерации или к исключительной компетенции
субъектов Российской Федерации.


     Кроме того, согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской
Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного с ее субъектами ведения
федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. Это предполагает
совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
совместное решение ими социальных задач, определяемых федеральными
законами и изданными в соответствии с ними законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.


     Безусловно, следует приветствовать четкое разграничение основных
расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации по предметам совместного ведения, корреспондирующих
законодательно гарантированным социальным правам граждан. Однако этим
не может исключаться право субъектов Российской Федерации осуществлять
в установленных Конституцией Российской Федерации пределах
собственное регулирование соответствующих отношений.


     Согласно статьям 73, 76 (часть 6) Конституции Российской Федерации
вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают
всей полнотой государственной власти, изданные по таким вопросам
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации имеют
юридический приоритет по отношению к федеральным законам.  Однако
данные конституционные формулы не наполнены реальным содержанием. За
все годы после принятия действующей Конституции Российской Федерации
в правоприменительной практике не было ни одного случая признания
федерального закона недействующим, не подлежащим применению как
противоречащий закону субъекта Российской Федерации, изданному по
предмету исключительного ведения субъекта Российской Федерации.
Остаточный способ определения исключительных полномочий субъектов
Российской Федерации приводит на практике к тому, что эти полномочия
оказываются юридически неопределенными.


     К сожалению, ни Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, ни
законопроект, ни иные документы, подготовленные федеральными органами
исполнительной власти в рамках проводимой реформы, не делают ничего для
того, чтобы наполнить нормы статей 73, 76 (часть 6) Конституции
Российской Федерации хотя бы каким-то реальным содержанием. Более того,
в своей концепции указанные документы фактически исходят из
абсолютного права Российской Федерации путем издания федеральных
законов изменять предусмотренное Конституцией Российской Федерации
разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее
субъектами. Так например, Конституция Российской Федерации не относит
архитектурную деятельность ни к ведению Российской Федерации (статья
71), ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья
72). По смыслу статей 73, 76 (часть 6) Конституции Российской Федерации
соответствующие вопросы должны составить предмет регулирования
законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации. Однако  законопроект (статья 64) вовсе исключает право
субъектов Российской Федерации участвовать в регулировании вопросов
архитектурной деятельности.


     Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации
разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации осуществляется кроме Конституции
Российской Федерации, также Федеративным и иными договорами о
разграничении предметов ведения и полномочий. Законопроект в ряде своих
статей исключает договоры между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
из числа источников права, которыми может осуществляться разграничение
полномочий данных органов (например, статья 13 и др.). Такая коррекция
содержания отраслевых федеральных законов с юридических позиций не
имеет смысла, поскольку конституционная норма действует
непосредственно, независимо от ее дублирования в тексте федерального
закона. Однако это свидетельствует о нежелании федеральных органов
государственной власти использовать предусмотренный Конституцией
Российской Федерации договорный механизм разграничения полномочий, об
их стремлении осуществлять указанное разграничение в одностороннем
порядке.


     Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
определяет в статьях 14-16 исчерпывающий перечень вопросов местного
значения соответственно поселений, муниципальных районов, городских
округов и указывает в статье 17 полномочия органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения. Согласно статье
19 (часть 1) данного Федерального закона полномочия органов местного
самоуправления, установленные федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным
Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными
государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления
органам местного самоуправления.


     Таким образом, отраслевыми федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации не может дополняться перечень вопросов
местного значения. Полномочия органов местного самоуправления,
указанные в отраслевых федеральных законах, законах субъектов Российской
Федерации, могут осуществляться только за счет предоставляемых местным
бюджетам субвенций соответственно из федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации. Согласно части 7 статьи 19 Федерального
закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" положения федеральных
законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным
законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом
субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации
на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о
федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом
субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации
на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление
субвенций на осуществление указанных полномочий.


     Законопроект обеспечивает реализацию указанных принципов в
отраслевых федеральных законах. Из федерального законодательства
исключаются обязанности органов местного самоуправления по вопросам, не
отнесенным к вопросам местного значения, если не планируется
обеспечивать исполнение органами местного самоуправления указанных
обязанностей субвенциями из федерального бюджета.


     Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" предусматривает, что органы местного самоуправления  при
наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за
исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального
бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации) вправе решать иные
вопросы, не отнесенные к компетенции  органов местного самоуправления
других муниципальных образований, органов государственной власти и не
исключенные из их компетенции федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 14, часть 3 статьи 15, часть
2 статьи 16). Эти позиции не в полной мере учтены законопроектом. В ряде
отраслевых федеральных законов органы местного самоуправления
исключаются из числа участников соответствующих отношений. При этом не
предусматривается оговорка о праве органов местного самоуправления
решать за счет собственных средств вопросы, не исключенные из их
компетенции и не отнесенные к компетенции органов государственной
власти или органов местного самоуправления других муниципальных
образований.


     Согласно статье 79 (часть 3) Федерального закона от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" перечень вопросов местного значения, источники
доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований
городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются
законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения
Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства
городского хозяйства; при этом установленные федеральными законами
источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов
федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских
муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов федерального
значения.


     Законопроект не учитывает указанные положения Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и не приводит отраслевые федеральные
законы в соответствие с ними.


     Между тем, по смыслу статьи 79 Федерального закона № 131-ФЗ
вопросы, которые в общем случае находятся в ведении органов местного
самоуправления, могут относиться законами городов федерального значения
к ведению органов государственной власти городов федерального значения.
На практике возникают ситуации, когда отраслевой федеральный закон
относит какой-то вопрос к ведению органов местного самоуправления, а
закон города федерального значения относит этот же вопрос к ведению
органов государственной власти города федерального значения.  В силу
статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, с учетом того, что
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" не обладает более высокой
юридической силой по отношению к отраслевым федеральным законам,
возникшая коллизия должна разрешаться в пользу отраслевого федерального
закона.


     Таким образом, возникает двусмысленность в вопросе о праве
субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы
и Санкт-Петербурга разграничивать своими законами общегородские
(государственные) и локальные (местные) вопросы, что недопустимо в
законодательстве. Эта двусмысленность может быть преодолена только
путем внесения в отраслевые федеральные законы дополнений,
указывающих на особенности определения полномочий органов местного
самоуправления и расходных обязательств внутригородских муниципальных
образований в городах федерального значения.


     Законопроект не только не содержит указанных дополнений, но и в
ряде случаев усугубляет отмеченную правовую коллизию. В некоторых
отраслевых федеральных законах исключаются полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в
соответствующей сфере отношений, и при этом указываются полномочия
органов местного самоуправления. Таким образом, в случае отнесения
законом города федерального значения соответствующих полномочий к
ведению общегородских органов государственной власти будет возникать
противоречие между положениями статьи 79 Федерального закона от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ и основанными на них положениями закона
города федерального значения, с одной стороны, и положениями отраслевого
федерального закона, с другой стороны. В этой части законопроект
нуждается в поправках.


     Вторая задача, решаемая в законопроекте, состоит в обеспечении
соответствия отраслевых федеральных законов новому бюджетному и
налоговому законодательству. В качестве ориентира здесь использованы
положения проектов федеральных законов № 364850-3 "О внесении
изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в
части регулирования межбюджетных отношений" и № 364858-3 "О внесении
изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и
признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации", принятых Государственной
Думой в первом чтении. Законопроект обеспечивает правильное и
единообразное использование бюджетно-финансовой терминологии в
отраслевом федеральном законодательстве, что является его несомненным
достоинством.


     В отраслевые федеральные законы вводится новое базовое понятие

"расходное обязательство". Согласно проекту федерального закона № 364850-3 "О
внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" под
расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным
нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального
образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам
государственной власти (органам местного самоуправления) средства
соответствующего бюджета (внебюджетного фонда). Основной идеей
законопроекта является разграничение расходных обязательств Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
в конкретных сферах отношений. Этим будет обеспечено упрощение
межбюджетных отношений и устранена запутанность в бюджетных
обязательствах.


     Законопроект исходит из недопустимости определения федеральными
законами объема расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, необходимых для реализации
соответствующих полномочий. Из отраслевых федеральных законов
исключаются нормы, устанавливающие конкретные виды и размеры льгот,
пособий, иных финансовых обязательств, если их предоставление относится
к обязанностям органов государственной власти субъектов Российской
Федерации или органов местного самоуправления. Состав и размеры таких
финансовых обязательств согласно законопроекту должны устанавливаться
соответственно законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными
правовыми актами.


     В тех случаях, когда предусматривается исполнение органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления полномочий, не указанных соответственно в
пункте 2 статьи 263 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции
Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ), статьях 14-16
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
законопроект предусматривает обеспечение исполнения соответствующих
полномочий субвенциями из федерального бюджета и определяет порядок
предоставления субвенций.


     Важным принципом, который последовательно проводится в
законопроекте, является недопустимость установления расходных
обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств
нескольких уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также
расходных обязательств без определения бюджета, из которого они должны
финансироваться. Обеспечивается ответственность каждого уровня
публичной власти в Российской Федерации за исполнение закрепленных за
ним финансовых обязательств.


     Законопроект более четко определяет полномочия федеральных
органов государственной власти по исполнению их расходных обязательств.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и
органам местного самоуправления предоставляется возможность
самостоятельно определить порядок исполнения своих расходных
обязательств. Из отраслевых федеральных законов исключаются нормы,
которые должны содержаться в бюджетном законодательстве или
законодательстве о налогах и сборах. Обеспечивается соблюдение в
отраслевых федеральных законах общих принципов бюджетного процесса. В
частности, из законов исключаются положения о целевом использовании тех
или иных доходов, поступающих в бюджет.


     Вместе с тем следует отметить, что положенная в основу
законопроекта концепция четкого разграничения расходов бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской Федерации не может в полном
объеме предопределять компетенционные основы организации публичной
власти в Российской Федерации. Несомненно, обеспечение баланса
социальных обязанностей власти и ее бюджетных возможностей является
исключительно важной задачей. Однако каждый уровень публичной власти в
Российской Федерации имеет не только расходные обязательства, но и
регулятивные полномочия - право воздействовать на соответствующие
отношения и упорядочивать их путем издания нормативных правовых актов.
Субъекты Российской Федерации не могут быть лишены права осуществлять
регулирование отношений по предметам совместного с Российской
Федерацией ведения в тех рамках, которые определены Конституцией
Российской Федерации, если при этом издаваемые ими акты по содержанию
норм не противоречат федеральному законодательству. Органы местного
самоуправления не могут быть лишены правотворческих полномочий,
необходимых для самостоятельного решения вопросов местного значения,
если издаваемые ими акты не противоречат федеральным законам и  законам
субъектов Российской Федерации. Разграничение расходов  бюджетов не
может в полном объеме предопределять регулятивные полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, не может изменять принципы, относящиеся к
основам конституционного строя Российской Федерации.


     Основной недостаток законопроекта состоит в подмене
конституционно-правовых  методов регулирования общественных
отношений бюджетно-правовыми. Между тем вопросы, подлежащие
регулированию конституционным законодательством, не могут быть решены
бюджетным законодательством. В основу организации публичной власти, в
первую очередь, должны закладываться не бюджетные отношения, а общие
принципы построения федеративного государства. Бюджетные же отношения 

должны строиться в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации, но не наоборот. Представляется, что практика
выявит несовершенство организации властной вертикали, основанной, в
первую очередь, на методах бюджетного регулирования, потребует
коррекции законодательных решений.


     Третья важная задача законопроекта, как следует из его содержания,
состоит в ревизии системы льгот и иных мер социальной поддержки
различных категорий граждан и социальных коллективов. Кроме
разграничения полномочий и расходных обязательств различных уровней
публичной власти законопроект также предлагает существенные изменения
содержания многих отраслевых федеральных законодательных актов.
Идеями законопроекта являются сокращение социальных обязательств
публичной власти перед обществом и личностью, а также упорядочение,
реструктуризация указанных обязательств.


     Из законодательства исключается понятие "льготы", вводится понятие
"социальные гарантии". Из федерального законодательства изымаются меры
социальной поддержки, являющиеся, по мнению авторов законопроекта,
необоснованными. Исключается конкретизация состава и размеров
социальных гарантий, которые должны устанавливаться законами субъектов
Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных
образований. Многие натуральные льготы заменяются денежными
компенсациями. Например, из федерального законодательства практически
полностью исключается право различных категорий граждан на бесплатный
проезд в городском общественном транспорте. Подобная коррекция призвана
упростить межбюджетные отношения, избежать сложных расчетов
субвенций или возложения на местные бюджеты не обеспеченных
финансами расходных обязательств.


     Предлагаемая ревизия мер социальной поддержки отдельных
категорий граждан и социальных коллективов нуждается в глубоком и
обстоятельном экономическом и социальном анализе. Настораживает тот
факт, что законопроект объединяет в себе предложения по решению
множества разнородных социально значимых проблем. Представляется, что
каждое из этих предложений нуждается в отдельном изучении и обсуждении
в компетентных кругах. Во всяком случае, поставленные жесткие сроки
реформирования системы межбюджетных отношений не могут быть
оправданием для спешки при рассмотрении этих вопросов, принятия
непродуманного, неоптимального решения в какой-либо конкретной сфере
социальных отношений. Предметом отдельного анализа должна быть
организация переходного периода, позволяющего постепенно и менее
болезненно реформировать систему социальных гарантий для населения.


     Законопроект также предлагает необходимые изменения устаревшего
понятийного аппарата отдельных законодательных актов, обеспечивает
приведение некоторых ранее принятых законов Российской Федерации в
соответствие с Конституцией Российской Федерации 1993 года, исключает
положения, утратившие актуальность. В отраслевом федеральном
законодательстве корректируются наименования и родовые обозначения
органов исполнительной власти и т.д.


     Проведенный анализ законопроекта позволяет дать ему следующую
общую оценку. Законопроект направлен на решение важной актуальной
проблемы обеспечения соответствия отраслевого федерального
законодательства новым принципам разграничения полномочий органов
публичной власти и организации бюджетных отношений в Российской
Федерации, закрепленным в федеральных законах от 4 июля 2003 года № 95-
ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, а также в проектах федеральных
законов о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы
Российской Федерации.


     Законопроект существенно сужает не только расходные обязательства,
но и регулятивные полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления. Принятие
законопроекта явно не будет способствовать развитию идеи децентрализации
публичной власти в Российской Федерации, принципов федерализма и
местного самоуправления. Предлагая глобальную реформу
компетенционных основ организации публичной власти в Российской
Федерации, авторы законопроекта руководствовались, в первую очередь,
методологией регулирования бюджетных отношений, а не основами
конституционного строя Российской Федерации.


     Законопроект предлагает ревизию законодательно установленных мер
социальной поддержки отдельных категорий граждан и социальных
коллективов. Представляется, что каждое такое предложение нуждается в
отдельном изучении и компетентном анализе с экономических позиций и с
точки зрения социальных последствий его принятия.





     2. Постатейный анализ законопроекта





     Статья 1. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О милиции"

     Предлагается уточнить разграничение полномочий различных уровней
власти в данной сфере. Исключаются все регулятивные полномочия,
предоставленные субъектам Российской Федерации действующей редакцией
Закона. Более строго решаются вопросы финансирования милиции.
Упорядочиваются социальные гарантии для сотрудников милиции.


     Поправок, направленных на обеспечение учета особенностей
организации государственной власти и местного самоуправления в городах
федерального значения, статья не требует.





     Статья 2. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О занятости населения в
Российской Федерации"


     Обеспечение занятости населения рассматривается как полномочие
Российской Федерации. Исключаются все расходные обязательства и
регулятивные полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления в данной сфере.
Законы субъектов Российской Федерации исключаются из числа актов,
которыми регулируются соответствующие отношения. Перечень
федеральных социальных гарантий в сфере занятости населения сужается и
уточняется.





     Статья 3. (и статьи 140, 155) Изменения, предлагаемые к внесению
в Закон Российской Федерации "О социальной защите
граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"


     Кардинально изменяются состав, размеры и порядок предоставления
федеральных социальных гарантий в данной сфере. Органам
государственной власти субъектов Российской Федерации передаются
полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате
жилищно-коммунальных услуг, реализация которых должна обеспечиваться
субвенциями из федерального бюджета. Исключаются полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, которые не обеспечены указанными субвенциями.
Исключается указание на возможность предоставления органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления дополнительных льгот соответствующим
категориям граждан. Предлагаются редакционные уточнения ряда норм
Закона.





     Статья 4. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О приватизации жилищного
фонда в Российской Федерации"


     В Закон вносится ряд редакционных уточнений, корректируется
терминология.





     Статья 5. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О плате за землю"


     Отдельные положения Закона приводятся в соответствие с бюджетным
законодательством. Исключается льгота для военнослужащих.





     Статья 6. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О реабилитации жертв
политических репрессий"


     Полномочия по социальной поддержке реабилитированных лиц
возлагаются на органы государственной власти  субъектов Российской
Федерации (в соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 263
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации"). Социальная поддержка жертв
политических репрессий рассматривается как расходное обязательство
субъектов Российской Федерации.





     Статья 7. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О налогах на имущество
физических лиц"


     Устанавливается, что налоги на имущество физических лиц
зачисляются в местный бюджет поселений и городских округов.
Соответствующие налоговые права получают органы местного
самоуправления поселений и городских округов. При этом вопрос о
принадлежности данных налогов в городах федерального значения (где нет
ни поселений, ни городских округов, а есть лишь муниципальные
образования - внутригородские территории) остается неопределенным.


     Следует отметить, что указанная неопределенность сама по себе не
приводит к коллизии со статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ. Тем не менее возможно внесение в статью поправок,
направленных на обеспечение учета особенностей организации
государственной власти и местного самоуправления в городах федерального
значения.





     Статья 8. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О государственной пошлине"


     Осуществляется перегруппировка соответствующих доходов
бюджетов.





     Статья 10. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О средствах массовой
информации"


     Регулирование соответствующих отношений рассматривается как
прерогатива исключительно федерального законодателя (что соответствует
пункту "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации). В Закон вносятся
редакционные уточнения.





     Статья 11. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О прокуратуре Российской
Федерации"


     Обеспечение деятельности прокуратуры  относится к расходным
обязательствам Российской Федерации. Исключаются обязанности субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований по обеспечению
работников прокуратуры жильем. Пересматриваются социальные гарантии,
предоставляемые работникам прокуратуры. Исключаются все расходные
обязательства органов местного самоуправления. В Закон вносятся
редакционные изменения.





     Статья 12. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О защите прав потребителей"


     Уточняется круг полномочий органов местного самоуправления. При
этом не учитываются положения статьи 79 Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ об особенностях определения полномочий органов
местного самоуправления в городах федерального значения. Возможно
внесение в данную статью соответствующей поправки. Однако полномочия
по защите прав потребителей, которые предоставляет органам местного
самоуправления законопроект, не являются существенными, имеют общий
характер. Целесообразность изъятия у органов местного самоуправления в
городах федерального значения таких полномочий вызывает сомнения.





     Статья 13. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О недрах"


     У субъектов Российской Федерации изымаются полномочия в данной
сфере отношений (что обусловлено отсутствием указания на
соответствующие полномочия в пункте 2 статьи 263 Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации"). Исключается участие органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в согласовании соответствующих решений,
принимаемых федеральными органами государственной власти. В Закон
вносятся содержательные изменения, касающиеся правового механизма
пользования недрами.





     Статья 14. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О статусе судей в Российской
Федерации"


     Исключаются расходные обязательства органов местного
самоуправления в данной сфере. Пересматриваются социальные гарантии,
предоставленные судьям (в части бесплатного проезда в транспорте общего
пользования).





     Статья 15. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О психиатрической помощи и
гарантиях прав граждан при ее оказании"


     Устанавливается, что решение вопросов социальной поддержки и
социального обслуживания лиц, страдающих психическими расстройствами,
находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляется органами
государственной власти субъекта Российской Федерации (что соответствует
подпункту 24 пункта 2 статьи 263 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации"). Оказание населению психиатрической помощи
рассматривается как расходное обязательство субъектов Российской
Федерации. Исключаются полномочия органов местного самоуправления.





     Статья 16. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "Об образовании"


     Общей идеей является разграничение бюджетных образовательных
учреждений федерального, регионального и муниципального уровней с тем,
чтобы каждый уровень власти регулировал деятельность своих
образовательных учреждений самостоятельно. Предлагается, чтобы
государственные стандарты образования не распространялись в
обязательном порядке на муниципальные образовательные учреждения. К
расходным обязательствам субъектов Российской Федерации относится
организация образовательных учреждений для детей, нуждающихся в
длительном лечении.


     Определяется круг полномочий органов местного самоуправления. При
этом не учитываются положения статьи 79 Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ об особенностях определения полномочий органов
местного самоуправления в городах федерального значения. Необходимо
внесение в данную статью соответствующей поправки.





     Статья 17. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О закрытом
административно-территориальном образовании"


     Закон приводится в соответствие с Федеральным законом от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" и бюджетным законодательством.





     Статья 20. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "Основы законодательства
Российской Федерации о культуре"


     Осуществляется ревизия устаревших норм, в том числе не
соответствующих бюджетному и налоговому законодательству. Исключается
совместная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации приводятся в соответствие с требованиями пункта 2
статьи 263 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации". Исключаются
полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не относящимся
к вопросам местного значения.


     Определяется круг полномочий органов местного самоуправления. При
этом не учитываются положения статьи 79 Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ об особенностях определения полномочий органов
местного самоуправления в городах федерального значения. Необходимо
внесение в данную статью соответствующей поправки.





     Статья 22. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "Об увековечении памяти
погибших при защите Отечества"


     В Закон вносится ряд редакционных изменений.


     Определяется круг полномочий органов местного самоуправления, в
том числе в части захоронения погибших и содержания мест захоронения.
При этом не учитываются положения статьи 79 Федерального закона от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ об особенностях определения полномочий
органов местного самоуправления в городах федерального значения.
Необходимо внесение в данную статью соответствующей поправки.





     Статья 23. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О статусе Героев Советского
Союза, Героев Российской Федерации и полных
кавалеров ордена Славы"


     Предлагается замена натуральных льгот денежной компенсацией.
Исключаются положения о праве субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований устанавливать дополнительные социальные
гарантии для данных лиц (такое исключение создает пробел в Законе, но не
вводит запрета).





     Статья 24. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О дополнительных гарантиях
и компенсациях военнослужащим, проходящим
военную службу на территориях государств
Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а
также выполняющим задачи по защите
конституционных прав граждан в условиях
чрезвычайного положения и при вооруженных
конфликтах"


     Финансирование соответствующих социальных гарантий относится к
расходным обязательствам Российской Федерации. Исключаются расходные
обязательства субъектов Российской Федерации.


     Статья 25. Изменения, предлагаемые к внесению в Основы
законодательства Российской Федерации о нотариате


     Осуществляется коррекция устаревших норм, вносятся редакционные
изменения. Предлагается отнести к предметам регулирования законов
субъектов Российской Федерации вопросы территориальной организации
нотариальных округов и численности нотариусов (что соответствует
подпункту 28 пункта 2 статьи 263 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации").





     Статья 26. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О пенсионном обеспечении
лиц, проходивших военную службу, службу в органах
внутренних дел, Государственной противопожарной
службе, органах по контролю за оборотом
наркотических средств и психотропных веществ,
учреждениях и органах уголовно-исполнительной
системы, и их семей"


     Изменения имеют редакционный характер.





     Статья 27. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О государственных гарантиях
и компенсациях для лиц, работающих и проживающих
в районах Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях"


     Предлагается изменить наименование Закона и предмет его
регулирования. Предлагается, чтобы гарантии и компенсации,
устанавливаемые для соответствующих лиц федеральным законом,
распространялись только на работников организаций, финансируемых из
федерального бюджета. Для работников организаций, финансируемых из
бюджетов субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований,
гарантии и компенсации должны будут устанавливаться соответственно
законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми
актами органов местного самоуправления. В организациях, не относящихся к
бюджетной сфере, гарантии и компенсации должны устанавливаться и
предоставляться работникам работодателями.


     Фактически речь идет о демонтаже системы государственных гарантий
и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего
Севера и приравненных к ним местностях. Принятию таких предложений
несомненно должен предшествовать глубокий анализ возможных
социальных последствий.





     Статья 28. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О беженцах"


     Исключаются полномочия субъектов Российской Федерации. При этом
предусматривается право органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления устанавливать
свои расходные обязательства по содействию размещению и обустройству
беженцев.





     Статья 29. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О вынужденных
переселенцах"


     Предлагается пересмотреть социальные гарантии, предоставляемые
вынужденным переселенцам. Предусматривается право органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления устанавливать свои расходные обязательства по
содействию размещению и обустройству вынужденных переселенцев.





     Статья 30. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О минимальном размере
оплаты труда"


     Предлагается предоставить органам государственной власти субъектов
Российской Федерации полномочие по установлению размеров и условий
выплаты стипендий в образовательных учреждениях, находящихся в ведении
субъектов Российской Федерации.





     Статья 31. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О Государственной границе
Российской Федерации"


     Исключаются соответствующие регулятивные полномочия и
расходные обязательства субъектов Российской Федерации. Обеспечение
защиты государственной границы рассматривается как расходное
обязательство Российской Федерации.





     Статья 32. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О вывозе и ввозе культурных
ценностей"


     В Закон вносятся редакционные изменения. Исключаются нормы, не
соответствующие федеральному законодательству о налогах и сборах.





     Статья 33. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О ветеринарии"


     Уточняются полномочия федеральных органов государственной власти
в области ветеринарии. Субъектам Российской Федерации предоставляется
право самостоятельно решать вопросы ветеринарии, не отнесенные к
ведению Российской Федерации. Поскольку вопросы ветеринарии не
указаны в пункте 2 статьи 263 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации", то
субъекты Российской Федерации вправе решать указанные вопросы только
за счет и в пределах собственных средств бюджетов. В Закон вносятся
редакционные уточнения.





     Статья 34. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О донорстве крови и ее
компонентов"


     Осуществляется разграничение компетенции Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в данной
сфере. Финансовое обеспечение соответствующих мероприятий,
осуществляемых федеральными учреждениями здравоохранения, является
расходным обязательством Российской Федерации. Финансовое обеспечение
соответствующих мероприятий, осуществляемых учреждениями,
находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, является
расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Исключаются
полномочия органов местного самоуправления.


     Предлагается с 1 января 2005 года прекратить награждение нагрудным
знаком "Почетный донор России". Пересматриваются социальные гарантии,
предоставляемые донорам.





     Статья 35. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "Об учреждениях и органах,
исполняющих уголовные наказания в виде лишения
свободы"


     Исключаются все полномочия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в
соответствующей сфере отношений. Финансовое обеспечение уголовно-
исполнительной системы относится к расходным обязательствам Российской
Федерации. Исключаются льготы, предоставленные сотрудникам
соответствующих учреждений и органов.





     Статья 36. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О государственной тайне"
(ошибочно назван в законопроекте Федеральным законом)


     В Закон вносятся редакционные изменения.

     Статья 37. Изменения, предлагаемые к внесению в Основы
законодательства Российской Федерации об охране
здоровья граждан


     Осуществляется ревизия устаревших норм, обеспечивается
соответствие законодательного акта Конституции Российской Федерации.
Осуществляется разграничение полномочий Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, а также соответствующих расходных
обязательств. Из ведения органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в ведение федеральных органов государственной
власти передается полномочие по выдаче разрешений на применение на
территориях субъектов Российской Федерации новых методов
профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации приводится в соответствие с положениями пункта 2 статьи 263
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации".


     Уточняется круг полномочий органов местного самоуправления. При
этом не учитываются положения статьи 79 Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ об особенностях определения полномочий органов
местного самоуправления в городах федерального значения. Необходимо
внесение в данную статью соответствующей поправки.





     Статья 38. Изменения, предлагаемые к внесению в Закон
Российской Федерации "О космической деятельности"


     Уточняются полномочия федеральных органов исполнительной власти
в данной сфере.





     Статья 39. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе
депутата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" (наименование
Федерального закона в законопроекте приведено с
ошибкой)


     Исключены льготы по бесплатному проезду в городском транспорте.





     Статья 40. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон "О поставках продукции для федеральных
государственных нужд"


     Исключены обязанности органов государственной власти субъектов
Российской Федерации.





     Статья 41. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон "О федеральной фельдъегерской связи"


     Обеспечение федеральной фельдъегерской связи относится к
расходным обязательствам Российской Федерации.





     Статья 42. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон "О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуациях природного и техногенного
характера"


     Чрезвычайные ситуации предлагается разделять на чрезвычайные
ситуации федерального характера, регионального (межмуниципального)
характера и чрезвычайные ситуации в границах муниципального
образования. Финансовое обеспечение предупреждения указанных
чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий предлагается отнести
к расходным обязательствам соответственно Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Полномочия субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с
пунктом 2 (подпункт 5) статьи 263 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации". Полномочия органов местного самоуправления приводятся в
соответствие со статьями 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации".


     Уточняются полномочия органов местного самоуправления и
расходные обязательства муниципальных образований. При этом не
учитываются положения статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ об особенностях определения полномочий органов местного
самоуправления в городах федерального значения. Необходимо внесение в
данную статью соответствующей поправки.





     Статья 43. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон "О пожарной безопасности"


     В Федеральный закон вносятся объемные содержательные изменения,
касающиеся организации системы пожарной безопасности. Полномочия
субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с пунктом 2
(подпункт 31) статьи 263 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Финансовое обеспечение федеральной противопожарной службы,
противопожарной службы субъектов Российской Федерации и мер
первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования
предлагается отнести к расходным обязательствам соответственно
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований.


     Уточняются полномочия органов местного самоуправления и
расходные обязательства муниципальных образований. При этом не
учитываются положения статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ об особенностях определения полномочий органов местного
самоуправления в городах федерального значения. Необходимо внесение в
данную статью соответствующей поправки.





     Статья 44. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон "О библиотечном деле"


     В Федеральный закон вносятся редакционные изменения.





     Статья 45. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О государственном материальном резерве>


     Содержание и развитие системы государственного материального
резерва относится к расходным обязательствам Российской Федерации.
Исключаются полномочия субъектов Российской Федерации в данной сфере.





     Статья 46. Изменения, предлагаемые к внесению Федеральный
закон <О ветеранах>


     Осуществляется ревизия льгот, установленных для различных
категорий ветеранов. Предлагается замена натуральных льгот денежной
компенсацией. Предусматриваются ограничения на расширение круга лиц,
получающих статус ветеранов.


     Разграничиваются расходные обязательства Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации по предоставлению социальных гарантий
ветеранам. Исключаются соответствующие обязанности органов местного
самоуправления. Предусматривается передача Российской Федерацией
органам государственной власти субъектов Российской Федерации
полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по оплате
жилищно-коммунальных услуг; указанные полномочия будут обеспечены
субвенциями из федерального бюджета.





     Статья 47. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О природных лечебных ресурсах, лечебно-
оздоровительных местностях и курортах>


     Предусматривается, что поддержка развития курортов федерального,
регионального, местного значения является расходным обязательством
соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
поселений и городских округов.





     Статья 48. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О днях воинской славы (победных днях)
России>

     Изменения имеют редакционный характер.


     Статья 49. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <Об особо охраняемых природных территориях>


     Осуществляются разграничение и уточнение полномочий федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации.





     Статья 50. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О предупреждении распространения в
Российской Федерации заболевания, вызываемого
вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)>


     Уточняются полномочия федеральных органов государственной власти
и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Финансовое обеспечение мероприятий по предупреждению распространения
ВИЧ-инфекции, проводимых федеральными медицинскими учреждениями,
медицинскими учреждениями субъектов Российской Федерации относится к
расходным обязательствам соответственно Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации.





     Статья 51. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О федеральной службе безопасности>


     Обеспечение деятельности федеральной службы безопасности
относится к расходным обязательствам Российской Федерации. Для
сотрудников федеральной службы безопасности исключается льгота в виде
бесплатного проезда в городском транспорте.





     Статья 52. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О государственном регулировании тарифов на
электрическую и тепловую энергию в Российской
Федерации>


     Предлагаются изменения редакционного характера. Из Федерального
закона исключаются положения, относящиеся к нормам бюджетного
законодательства. Механизм наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями субъектов Российской
Федерации по государственному регулированию тарифов приводится в
соответствие с Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 132).





     Статья 53. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О государственной защите судей, должностных
лиц правоохранительных и контролирующих
органов>


     Осуществляется разграничение расходных обязательств Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. Предлагаются изменения
редакционного характера.





     Статья 54. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О животном мире>


     Предлагаются изменения редакционного характера.





     Статья 55. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <Об увековечении Победы советского народа в
Великой Отечественной войне 1941-1945 годов>





     Разграничиваются расходные обязательства Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по
сохранению памятников Великой Отечественной войны.





     Статья 56. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О государственных пособиях гражданам,
имеющим детей>





     Предусматривается, что порядок назначения и выплаты ежемесячного
пособия на ребенка должен устанавливаться законодательными и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 263 (подпункт 24 пункта 2) Федерального закона <Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации> соответствующее финансирование является расходным
обязательством субъектов Российской Федерации.


     Статья 57. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О государственной поддержке молодежных и
детских общественных объединений>


     Вносятся изменения редакционного характера. Сокращается перечень
соответствующих бюджетных обязательств.





     Статья 58. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О рекламе>


     Уточняются полномочия органов местного самоуправления в вопросах
распространения наружной рекламы. Действующая редакция Федерального
закона <О рекламе> и редакция данного Федерального закона, образуемая
законопроектом, не учитывают положения статьи 79 Федерального закона от
6 октября 2003 года № 131-ФЗ об особенностях определения полномочий
органов местного самоуправления в городах федерального значения.
Необходимо внесение дополнения в Федеральный закон <О рекламе>, что
может быть реализовано в виде поправки в данную статью законопроекта.





     Статья 59. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов>


     Сокращаются соответствующие гарантии. Исключаются полномочия
органов местного самоуправления в данной сфере. К полномочиям органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации относится
определение порядка и условий социально-медицинского обслуживания на
дому (что соответствует подпункту 24 пункта 2 статьи 263 Федерального
закона <Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации>).





     Статья 60. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О железнодорожных войсках Российской
Федерации>


     Исключаются полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления в данной сфере.





     Статья 61. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <Об оперативно-розыскной деятельности>


     Обеспечение оперативно-розыскной деятельности относится к
расходным обязательствам Российской Федерации.





     Статья 62. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный закон

<Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей>


     Финансовое обеспечение аварийно-спасательных формирований,
созданных федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, относится к расходным обязательствам
соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований. Сокращаются предусмотренные Федеральным
законом расходные обязательства.





     Статья 63. Изменения, предлагаемые к внесению в Водный кодекс
Российской Федерации


     Предлагаются кардинальные изменения содержания Водного кодекса
Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации исключаются из
числа участников водных отношений. У субъектов Российской Федерации
изымаются регулятивные полномочия в данной сфере. Исключается
возможность нахождения водных объектов в собственности субъектов
Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов
Российской Федерации отстраняются от участия в отношениях платного
водопользования, все соответствующие полномочия передаются
федеральным органам исполнительной власти.


     Данная статья законопроекта имеет низкое качество законодательной
техники. Изменения, предлагаемые к внесению в статьи 39 и 68 Водного
кодекса Российской Федерации, изложены с грубыми юридическими
ошибками.


     Представляется, что статья нарушает конституционные права
субъектов Российской Федерации. Вопросы природопользования, охраны
окружающей среды и экологической безопасности отнесены к совместному
ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт
<д> части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Таким образом,
субъекты Российской Федерации не могут быть полностью лишены
полномочий в сфере использования и охраны водных объектов. Не может
исключаться возможность нахождения водных объектов регионального
(межмуниципального) значения в собственности субъектов Российской
Федерации. Представляется необходимым исключить из законопроекта
статью 63 и представить изменения, вносимые в Водный кодекс Российской
Федерации, в качестве отдельного законопроекта.





     Статья 64. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <Об архитектурной деятельности в Российской
Федерации>


     Исключаются полномочия субъектов Российской Федерации по
регулированию архитектурной деятельности.


     Отдельные полномочия субъектов Российской Федерации возлагаются
на органы местного самоуправления поселений и городских округов. При
этом не учитывается, что в субъектах Российской Федерации - городах
федерального значения Москве и Санкт-Петербурге нет ни поселений, ни
городских округов. Также не учитываются положения статьи 79
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ об особенностях
определения полномочий органов местного самоуправления в городах
федерального значения. Необходимо внесение в данную статью
соответствующей поправки.





     Статья 65. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <Об использовании атомной энергии>


     Уточняются полномочия федеральных органов исполнительной власти.
Исключаются полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления.


     К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных
районов или городских округов отнесено утверждение размеров и границ
санитарно-защитной зоны, устанавливаемой в целях защиты населения в
районе размещения ядерной установки, радиационного источника или пункта
хранения. При этом не учитывается, что в субъектах Российской Федерации -
городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге нет ни
муниципальных районов, ни городских округов. Также не учитываются
положения статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
об особенностях определения полномочий органов местного самоуправления
в городах федерального значения. Необходимо внесение в данную статью
соответствующей поправки.





     Статья 66. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <Об экологической экспертизе>


     У субъектов Российской Федерации полностью изымаются
полномочия в сфере организации и проведения экологической  экспертизы.
Это не согласуется как с Конституцией Российской Федерации (пункт <д>
части 1 статьи 72), так и с Федеральным законом <Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации>
(подпункт 7 пункта 2 статьи 263). Представляется правильным исключить из
законопроекта статью 66 и представить изменения в данный Федеральный
закон в качестве отдельного законопроекта.


     Полномочия органов местного самоуправления определяются только
для муниципальных районов и городских округов. При этом не учитывается,
что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения
Москве и Санкт-Петербурге нет ни муниципальных районов, ни городских
округов. Не указывается, кем будут осуществляться соответствующие
полномочия в городах федерального значения. Необходимо внесение в
данную статью соответствующей поправки.





     Статья 67.  Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации>


     Сохраняются социальные гарантии, предоставляемые инвалидам.
Натуральные льготы частично заменяются денежной компенсацией.


     Сокращаются полномочия субъектов Российской Федерации в сфере
социальной защиты инвалидов. Функция медико-социальной экспертизы
передается с уровня субъектов Российской Федерации на федеральный
уровень. Исключаются полномочия органов местного самоуправления.


     К расходным обязательствам субъектов Российской Федерации
относятся воспитание и обучение детей-инвалидов в дошкольных и
общеобразовательных учреждениях. Российская Федерация передает органам
государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по
предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилищно-
коммунальных услуг; указанные полномочия будут обеспечиваться
субвенциями из федерального бюджета.





     Статья 68. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О континентальным шельфе Российской
Федерации>


     Исключаются полномочия субъектов Российской Федерации.





     Статья 69. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации>


     Соответствующие полномочия передаются органам государственной
власти субъектов Российской Федерации. Социальное обслуживание
населения рассматривается как расходное обязательство субъектов
Российской Федерации и должно осуществляться в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации. Исключаются полномочия органов
местного самоуправления.





     Статья 70. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О безопасности дорожного движения>


     Осуществляется разграничение расходных обязательств Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
в области обеспечения безопасности дорожного движения.





     Статья 71. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О геодезии  и картографии>


     Вносятся изменения редакционного характера.


     Предлагается записать в статье 4 данного Федерального закона, что от
имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в
правовых отношениях в области геодезической и картографической
деятельности участвуют федеральные органы исполнительной власти. Такой
тезис противоречит статье 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти не могут действовать от имени
субъектов Российской Федерации. Очевидно, в соответствующей норме
следует исключить слова <и субъектов Российской Федерации>.





     Статья 72. Изменения, предлагаемые к внесению в Семейный
кодекс Российской Федерации


     К предметам регулирования законов субъектов Российской Федерации
отнесено определение размеров и порядка выплаты опекуну денежных
средств на содержание ребенка.





     Статья 73. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон  <О радиационной безопасности населения>


     Разграничиваются полномочия по обеспечению радиационной
безопасности, основная их часть относится к федеральному ведению.





     Статья 74. Изменения,  предлагаемые  к  внесению  в Федеральный
закон <О мелиорации земель>


     Вносятся изменения редакционного характера.





     Статья 75. Изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный
закон <О внешней разведке>