Рассмотрев поступивший из Совета Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального
закона № 399027-3 "Об архивном деле в Российской Федерации",
МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Направить в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации отзыв на проект федерального закона № 399027-3
"Об архивном деле в Российской Федерации", внесенный Правительством
Российской Федерации (приложение).
2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить
на Председателя Московской городской Думы.
П.п. Председатель Московской В.М.Платонов
городской Думы
ПРИЛОЖЕНИЕ
к постановлению
Московской городской Думы
от 25 февраля 2004 года
№ 48
Отзыв на проект федерального закона № 399027-3
"Об архивном деле в Российской Федерации"
По итогам анализа проекта федерального закона № 399027-3 "Об
архивном деле в Российской Федерации", проведенного Главным архивным
управлением города Москвы (Главархивом Москвы), Московская городская
Дума предлагает внести в данный проект изменения, а также учесть
замечания и предложения:
1. Статья 2 проекта федерального закона № 399027-3 "Об архивном
деле в Российской Федерации" (далее - Проект закона):
название изложить в следующей редакции:
"Статья 2. Законодательство об архивном деле в Российской
Федерации";
2) часть первую дополнить указанием на международные договоры
Российской Федерации, а также Конституцию Российской Федерации и
муниципальные правовые акты по вопросам учета, хранения и использования
архивных документов, находящихся в государственной собственности;
3) часть вторую дополнить указанием на международные договоры
Российской Федерации.
2. Статья 3 Проекта закона:
1) дополнить следующими определениями:
"собственник архивных документов - лицо, осуществляющее свои
законные полномочия по владению, пользованию и распоряжению
архивными документами и архивными документами Архивного фонда
Российской Федерации;";
"тайный архив - архив, о котором не было заявлено публично и
который был сформирован способами, противоречащими действующему
законодательству, содержащий документы:
являющиеся государственной собственностью;
затрагивающие права и законные интересы граждан;";
"источники комплектования архивов - органы государственной власти,
органы местного самоуправления, организации и граждане (физические
лица), в процессе деятельности которых образуются документы, включенные
в состав Архивного фонда Российской Федерации, в том числе документы по
личному составу, и подлежащие временному и/или постоянному хранению в
государственных и муниципальных архивах, а также музеях, библиотеках,
организациях Российской академии наук;";
"обязательный экземпляр документа - экземпляр различных видов
тиражированных документов, подлежащих обязательной рассылке в
соответствующие учреждения и организации в порядке, установленном
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации;".
Также необходимо дать определение экспертизы ценности документов,
поскольку данное понятие имеет особое значение для определения правового
статуса архивных документов и постоянно упоминается в Проекте закона;
2) внести изменения в определения некоторых основных понятий,
изложив их в следующей редакции:
"архивный документ - документ, сохраняемый или подлежащий
сохранению в силу его значимости для личности, общества, государства,
имеющий ценность, в том числе и как объект движимого имущества, для
собственника;". Предложенная формулировка устанавливает правовой статус
архивных документов;
"архивный документ Архивного фонда Российской Федерации -
архивный документ, находящийся в государственной, муниципальной или
частной собственности, включенный в состав Архивного фонда Российской
Федерации в порядке, установленном законодательством об архивном деле и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, и
подлежащий временному либо постоянному хранению;";
"архив - совокупность архивных документов, а также учреждение
или структурные подразделения органов государственной власти и местного
самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций,
осуществляющих учет, комплектование, хранение и использование архивных
документов;";
"депозитарное (временное) хранение архивных документов Архивного
фонда Российской Федерации - хранение архивных документов Архивного
фонда Российской Федерации уполномоченными федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, исполнительными органами местного
самоуправления и организациями в течение сроков и на условиях,
определяемых договором депозитарного (временного) хранения;".
3. Статья 4 Проекта закона:
1) пункт "б" части третьей (полномочия муниципального
образования) исключить. Норма, установленная данным пунктом, включает
в компетенцию муниципального образования право своим властным решением
передавать в государственную собственность архивные документы,
находящиеся в муниципальной собственности, что нарушает требования
законодательства Российской Федерации;
2) включить в полномочия муниципального образования обязанности
по формированию, содержанию муниципального архива, а также хранению
архивных документов, образующихся в процессе деятельности
муниципального образования. Включение данного положения в Проект
закона обусловлено нормами Федерального закона от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации".
4. Статья 5 Проекта закона:
включить в состав Архивного фонда Российской Федерации архивные
документы государственных и иных организаций и учреждений, созданных и
зарегистрированных на территории Российской Федерации и находящихся на
территории иностранных государств, заменив таким определением
формулировку "архивные документы государственных организаций,
находящихся за границей;".
5. Статья 6 Проекта закона:
1) часть первую дополнить положением о том, что общий порядок
проведения экспертизы ценности архивных документов, а также
государственного учета архивных документов устанавливает
уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области
архивного дела;
2) в части второй указать, что Центральную экспертно-проверочную
комиссию создает уполномоченный федеральный орган исполнительной
власти в области архивного дела. Указанный уполномоченный орган
утверждает положение о Центральной экспертно-проверочной комиссии,
регламент ее работы, а также разрабатывает типовое положение об
экспертно-проверочной комиссии для субъектов Российской Федерации;
3) часть шестую дополнить положением о том, что за уничтожение
архивных документов предусмотрена уголовная, административная и иная
ответственность;
4) исключить часть седьмую, поскольку собственник архивного
документа, находящегося в частной собственности, вправе сам определять
способы хранения, учета и использования архивного документа для
соблюдения своей обязанности в силу закона по обеспечению сохранности
архивных документов.
6. Статья 7 Проекта закона:
часть вторую дополнить абзацем четвертым следующего содержания:
"переданные в порядке, установленном настоящим Федеральным
законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,
в собственность субъекта Российской Федерации организациями и
гражданами (физическими лицами), другими субъектами Российской
Федерации, иностранными государствами либо на основании решений суда,
а также архивные фонды.".
7. Статья 10 Проекта закона:
1) часть вторую дополнить указанием на федеральное
законодательство;
2) часть четвертую изложить в следующей редакции:
"В случае приватизации государственных или муниципальных
предприятий образовавшиеся в процессе их деятельности архивные
документы, в том числе документы по личному составу, остаются
соответственно в государственной или муниципальной собственности
и передаются правопреемникам. В случае отсутствия правопреемников
указанные документы подлежат передаче в государственные или
муниципальные архивы.".
8. Статья 11 Проекта закона:
1) часть первую изложить в следующей редакции:
"Архивные документы Архивного фонда Российской Федерации,
находящиеся в частной собственности, могут отчуждаться любым способом
с ограничениями, установленными законодательством Российской Федерации.
Лицо, к которому перешло право собственности на архивные документы
Архивного фонда Российской Федерации, уведомляет уполномоченный
федеральный орган исполнительной власти в области архивного дела либо
уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской
Федерации в области архивного дела о переходе к нему данного права
собственности.";
2) часть третью исключить, поскольку статья 240 Гражданского
кодекса Российской Федерации определяет порядок выкупа бесхозяйственно
содержимых культурных ценностей. Данная статья регулирует гражданско-
правовые отношения, а не правоотношения, возникающие в области
архивного дела;
3) дополнить положение о том, что уполномоченный федеральный
орган исполнительной власти в области архивного дела утверждает порядок
проведения аукционной и/или комиссионной продажи архивных документов.
9. Статью 13 Проекта закона изложить в следующей редакции:
"Статья 13. Создание архивов
Федеральные органы государственной власти, органы государственной
власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления,
коммерческие и некоммерческие организации в целях хранения и
использования архивных документов обязаны создавать архивы в порядке,
установленном федеральным законодательством.
Граждане (физические лица) вправе создавать личные архивы в целях
хранения своих документов.
Создание тайных архивов запрещается.
Создание архивов для хранения архивных документов, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, входит в
исключительную компетенцию федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации
или органов местного самоуправления в зависимости от вида собственности
на архивные документы.
Юридические и физические лица, оказывающие услуги в области
хранения и использования архивных документов или создающие в этих целях
архивы, обязаны предоставлять уполномоченному федеральному органу
исполнительной власти в области архивного дела, уполномоченному органу
исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного
дела информацию о своей работе в порядке, установленном уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела.".
10. Статья 14 Проекта закона:
часть пятую исключить, поскольку она дублирует положения статьи
2 Проекта закона.
11. Статью 15 Проекта закона изложить в следующей редакции:
"Статья 15. Финансовое и материально-техническое обеспечение
архивного дела
Финансовое, материально-техническое и социальное обеспечение
деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной власти
в области архивного дела, уполномоченного органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации в области архивного дела осуществляется
за счет средств соответствующих бюджетов, а также иных источников в
соответствии с федеральным законодательством и законодательством
субъекта Российской Федерации.
Органы исполнительной власти Российской Федерации, органы
исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного
самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации
обеспечивают архивы зданиями, помещениями, необходимым
финансированием, оборудованием, кадрами в порядке, установленном
федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской
Федерации, муниципальными правовыми актами.
Органы исполнительной власти Российской Федерации, органы
исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного
самоуправления, принимающие решения о реконструкции, модернизации,
ликвидации зданий, помещений, в которых размещены архивы, о передаче
зданий, помещений архивов другим организациям, обязаны предварительно
предоставить архиву здание, помещение, отвечающее нормативным
требованиям хранения архивных документов.
Архивы вправе осуществлять приносящую доходы деятельность по
оказанию платных услуг. Указанные доходы отражаются в доходах
соответствующих бюджетов.".
Приведенная выше редакция статьи 15 основана на положениях
статьи 10 Закона города Москвы от 28 ноября 2001 года № 67 "Об Архивном
фонде Москвы и архивах" (далее - Закон города Москвы "Об Архивном
фонде Москвы и архивах"). Применение указанной статьи показывает ее
эффективность и практическую целесообразность. Могут быть использованы
и другие нормы указанной статьи.
12. Статья 16 Проекта закона:
статью дополнить указанием на иные нормативные правовые акты.
13. Статья 17 Проекта закона:
1) заменить термин "юридические лица" на "коммерческие и
некоммерческие организации, граждане (физические лица)", так как
государственные органы исполнительной власти и органы местного
самоуправления также являются юридическими лицами;
2) обязанность по обеспечению сохранности архивных документов
возложить также на должностных лиц и граждан (физических лиц). Данное
изменение обусловлено тем, что индивидуальные предприниматели без
образования юридического лица также могут выступать в качестве
работодателей и создавать в процессе своей деятельности архивные
документы. Кроме того, в ряде организаций ответственными за сохранность
архивных документов назначаются отдельные должностные лица в
соответствии с должностными обязанностями;
3) часть вторую изложить в следующей редакции:
"Уничтожение архивных документов Архивного фонда Российской
Федерации, подлежащих постоянному (бессрочному) хранению,
запрещается. Архивные документы, срок хранения которых ограничен, могут
быть уничтожены по истечении срока хранения после проведения
экспертизы их ценности в порядке, установленном уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела.".
14. Статья 18 Проекта закона:
1) часть вторую изложить в следующей редакции:
"Архивные документы Архивного фонда Российской Федерации,
находящиеся в частной собственности, хранятся собственниками в
созданных ими архивах. Собственники архивных документов Архивного
фонда Российской Федерации могут передавать указанные документы по
договору депозитарного (временного) хранения в государственные,
муниципальные архивы, библиотеки, музеи и иные уполномоченные
организации. Условия хранения документов определяются собственником
и владельцем архивных документов в соответствии с законодательством
Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами об
архивном деле.".
Необходимо отметить, что упоминание Российской академии наук в
качестве организации, осуществляющей хранение архивных документов, в
Проекте закона не обосновано;
2) часть четвертую изложить в следующей редакции:
"Государственные и муниципальные архивы составляют списки
организаций, документы которых находятся на хранении. Указанные списки
представляются государственными и муниципальными архивами в порядке
информации в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти
в области архивного дела, орган исполнительной власти субъекта Российской
Федерации в области архивного дела.".
15. Статья 19 Проекта закона:
1) возложить обязанность по ведению Государственного реестра
уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации на
уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области
архивного дела, орган исполнительной власти субъекта Российской
Федерации в области архивного дела;
2) часть вторую исключить, так как архивные документы, как
правило, имеют большую материальную ценность.
16. Статья 20 Проекта закона:
статью исключить, так как ее положения дублируют положения статьи
3 и части четвертой статьи 18 Проекта закона с учетом внесенных поправок.
17. Статья 21 Проекта закона:
1) в части второй основанием хранения государственными архивами
субъекта Российской Федерации архивных документов территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти назвать соглашение
между уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в
области архивного дела и органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации в области архивного дела;
2) из части третьей исключить слово ", владельцами" или указать,
что "владельцы заключают договоры с указанными организациями с согласия
собственника";
3) часть пятую изложить в следующей редакции:
"Передача на постоянное хранение в государственные,
муниципальные архивы, библиотеки, музеи и иные уполномоченные
организации обязательного экземпляра документов осуществляется в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации и иными
нормативными правовыми актами.".
18. Статья 22 Проекта закона:
установить, что перечень документов с указанием сроков временного
хранения не является исчерпывающим. Сроки хранения документов
устанавливает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в
области архивного дела.
19. Статья 23 Проекта закона:
1) часть четвертую дополнить предложением следующего содержания:
", в случае отсутствия правопреемника архивные документы передаются на
хранение в государственные архивы.";
2) второе предложение части одиннадцатой изложить в следующей
редакции: "Порядок и условия передачи подлежащих обязательному
хранению архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности
организаций-должников, ликвидируемых в результате их банкротства,
определяются законодательством Российской Федерации.".
20. Название главы 6 изложить в следующей редакции:
"Глава 6. Использование архивных документов".
Доступ к архивным документам является частью использования
архивных документов, поэтому рекомендуется дать более общее название
указанной главы.
21. Статья 24 Проекта закона:
данная статья Проекта закона носит принципиально неверный характер
с точки зрения практики работы архивов. К примеру, часть первая имеет
чисто декларативный характер и не содержит конкретной правовой нормы. В
связи с этим на практике положения части первой могут толковаться как
свободный доступ в хранилища и тому подобное, в связи с этим предлагаем
изложить статью в следующей редакции:
"Статья 24. Доступ к архивным документам
Пользователи обладают равными правами на доступ к архивным
документам. Исключение составляют архивные документы, содержащие
информацию с ограниченным доступом, порядок доступа к указанным
документам определяется законодательством Российской Федерации и
иными нормативными правовыми актами. Перечень архивных документов,
содержащих информацию с ограниченным пользованием, определяется
Правительством Российской Федерации совместно с уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела.
Порядок и условия доступа к архивным документам определяются
собственником этих документов в соответствии с законодательством
Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.".
22. Статья 25 Проекта закона:
часть первую изложить в следующей редакции:
"Доступ пользователей к архивным документам может быть ограничен
только в порядке и на условиях, установленных международными
договорами Российской Федерации, законодательством Российской
Федерации и иными нормативными правовыми актами.".
23. Статья 26 Проекта закона:
1) часть вторую исключить, так как предложенная формулировка не
позволяет четко определить условия, при которых наступает обязанность
государственных и муниципальных архивов, музеев и библиотек бесплатно
обеспечивать пользователя необходимыми услугами;
2) из части третьей исключить слово "бесплатно". Кроме того, в
указанной части указать орган, уполномоченный определять порядок
предоставления услуг на возмездной или безвозмездной основе;
3) из части четвертой исключить слова "(кроме структурных
подразделений органов местного самоуправления)";
4) часть восьмую исключить, так как вопросы, связанные с
доказыванием, в том числе с представлением вещественных доказательств,
регулируются процессуальным законодательством Российской Федерации.
24. Статья 29 Проекта закона:
1) часть первую изложить в следующей редакции:
"Вывоз архивных документов Архивного фонда Российской
Федерации, находящихся в государственной, муниципальной или частной
собственности, осуществляется в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.";
2) части вторую-четвертую исключить;
3) часть пятую считать частью второй, изложив ее в следующей
редакции:
"Ввоз в Российскую Федерацию архивных документов, полученных на
законных основаниях на территории иностранных государств,
осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации и иными нормативными правовыми актами.".
Необходимо отметить, что порядок перемещения архивных документов
за пределы Российской Федерации определяется таможенным
законодательством Российской Федерации. Таким образом, положения,
касающиеся ввоза (вывоза) архивных документов, определяются указанной
отраслью права.
Кроме того, по мнению Главархива Москвы, было бы целесообразно
рассмотреть вопрос о пересмотре классификации архивных документов в
зависимости от вида права собственности. В представленном Проекте закона
существует разделение архивных документов на документы, находящиеся в
государственной, муниципальной или частной собственности.
Главархив Москвы предлагает более детальную классификацию
архивных документов:
архивные документы, находящиеся в федеральной собственности;
архивные документы, находящиеся в собственности субъекта
Российской Федерации;
архивные документы, находящиеся в муниципальной собственности;
архивные документы, находящиеся в частной собственности.
Необходимо отметить, что в целях совершенствования правового
регулирования архивного дела в Российской Федерации необходимо
учитывать практику, существующую в области архивного дела в субъектах
Российской Федерации, в том числе в городе Москве.
Для достижения этих целей Главархив Москвы рекомендует
использовать опыт применения Закона города Москвы "Об Архивном фонде
Москвы и архивах", который был принят с учетом правоотношений,
сложившихся в области архивного дела в настоящее время, и отвечает всем
современным требованиям.
