В связи с возникшей неопределенностью в вопросе о соответс-
твии Конституции Российской Федерации абзаца пятого части 2 статьи
6, части второй статьи 9, абзацев второго, третьего и четвертого
части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 г.
N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и
муниципальных ценных бумаг", статьи 2 Федерального закона от 5 ав-
густа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюд-
жетный кодекс Российской Федерации", части 7 статьи 5 Федерального
закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюд-
жетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетно-
го процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодатель-
ством Российской Федерации отдельных законодательных актов Рос-
сийской Федерации", ограничивающих права субъектов Российской Фе-
дерации на осуществление заимствований, в том числе и внешних,
Правительство Москвы постановляет:
1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с
запросом о соответствии Конституции Российской Федерации абзаца
пятого части 2 статьи 6, части второй статьи 9, абзацев второго,
третьего и четвертого части первой статьи 10 Федерального закона
от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения
государственных и муниципальных ценных бумаг", статьи 2 Федераль-
ного закона от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и
дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", части 7
статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О вне-
сении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с
бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законо-
дательных актов Российской Федерации" (приложение).
2. Комитету государственных заимствований города Москвы сов-
местно с Правовым управлением Правительства Москвы внести предло-
жение о представителе Правительства Москвы при рассмотрении запро-
са в Конституционном Суде Российской Федерации, подготовить необ-
ходимые материалы и направить запрос в Конституционный Суд Рос-
сийской Федерации.
3. Установить, что оплата расходов на обращение в Конституци-
онный Суд Российской Федерации производится за счет средств бюдже-
та города Москвы на содержание аппарата управления Комитета госу-
дарственных заимствований города Москвы.
4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Рос-
ляка Ю.В.
П.п.Мэр Москвы Ю.М.Лужков
Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 19 июня 2007 г. N 505-ПП
Конституционный Суд Российской Федерации
г. Москва, ул. Ильинка, 21
Заявитель: Правительство Москвы,
г. Москва, ул. Тверская, 13
ЗАПРОС
о соответствии Конституции Российской Федерации
абзаца пятого части 2 статьи 6, части второй статьи 9,
абзацев второго, третьего и четвертого части первой
статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ
"Об особенностях эмиссии и обращения государственных
и муниципальных ценных бумаг",
статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года
N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений
в Бюджетный кодекс Российской Федерации",
части 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007
года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования
бюджетного процесса и приведении в соответствие
с бюджетным законодательством Российской Федерации
отдельных законодательных актов
Российской Федерации"
В соответствии с пунктом "а" части 2 статьи 125 Конституции
Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи
3 и статьями 84-87 Федерального конституционного закона от 21 июля
1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"
Правительство Москвы обращается в Конституционный Суд Российской
Федерации с настоящим запросом о соответствии Конституции Российс-
кой Федерации:
- абзаца пятого части 2 статьи 6, части второй статьи 9, аб-
зацев второго, третьего и четвертого части первой статьи 10 Феде-
рального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях
эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";
- статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года N
116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Рос-
сийской Федерации";
- части 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года
N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Феде-
рации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в со-
ответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации от-
дельных законодательных актов Российской Федерации".
В соответствии со статьей 36 Федерального конституционного
закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Рос-
сийской Федерации" основанием к рассмотрению дела является обнару-
жившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли:
- абзац пятый части 2 статьи 6, абзацы второй, третий и чет-
вертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998
года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных
и муниципальных ценных бумаг" части 2 статьи 4, частям 1 и 2
статьи 15 и части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации;
- часть вторая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998
года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных
и муниципальных ценных бумаг" части 2 статьи 4, части 2 статьи 8,
частям 2 и 3 статьи 11, частям 1 и 2 статьи 15 и части 1 статьи 19
и статье 73 Конституции Российской Федерации;
- статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года N
116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Рос-
сийской Федерации", часть 7 статьи 5 Федерального закона от 26 ап-
реля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и
приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской
Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"
части 2 статьи 8, частям 2 и 3 статьи 11, части 1 статьи 19 и
статье 73 Конституции Российской Федерации.
Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особен-
ностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных
бумаг" опубликован в Собрании законодательства Российской Федера-
ции, 1998, N 31, Ст. 3814.
Федеральный закон от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"
опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации,
2000, N 32, Ст. 3339.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регули-
рования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджет-
ным законодательством Российской Федерации отдельных законодатель-
ных актов Российской Федерации", опубликован в Собрании законода-
тельства Российской Федерации, 2007, N 18, Ст. 2117.
1. Содержание правовых норм, неопределенность соответствия
которых Конституции Российской Федерации является предметом насто-
ящего запроса в Конституционный Суд Российской Федерации:
1.1. Абзац пятый части 2 статьи 6 Федерального закона от 29
июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения госу-
дарственных и муниципальных ценных бумаг" (далее - Федеральный за-
кон от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ) предусматривает, что субъекты
Российской Федерации могут осуществлять эмиссию государственных
ценных бумаг, приводящую к образованию внешнего долга при условии
предоставления при государственной регистрации проспекта эмиссии
государственных ценных бумаг сведений о доходах, расходах, размере
дефицита бюджета и источниках его финансирования за три последних
года, предшествующих указанной эмиссии.
1.2. Часть вторая статьи 9 Федерального закона от 29 июля
1998 года N 136- ФЗ предусматривает, что условия эмиссии ценных
бумаг субъектов Российской Федерации должны также содержать инфор-
мацию:
- о бюджете заемщика на год выпуска государственных ценных
бумаг;
- о суммарной величине долга заемщика на момент выпуска госу-
дарственных ценных бумаг;
- об исполнении бюджета заемщика за последние три завершенных
финансовых года.
1.3. Абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10
Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ устанавливают в
качестве оснований для отказа в государственной регистрации усло-
вий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации:
- нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства
Российской Федерации, а также законодательства Российской Федера-
ции о ценных бумагах;
- несоответствие представленных на государственную регистра-
цию условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации
требованиям законодательства Российской Федерации, а также иным
нормативным правовым актам Российской Федерации;
- нарушение эмитентом норм и предельных значений, установлен-
ных представительными и исполнительными органами государственной
власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным
законом от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ.
1.4. Статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года N
116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Рос-
сийской Федерации" (далее - Федеральный закон от 5 августа 2000
года N 116-ФЗ) ограничивает право субъектов Российской Федерации
осуществлять внешние заимствования следующим образом:
- право осуществления внешних заимствований принадлежит субъ-
ектам Российской Федерации, имевшим внешний долг на дату введения
в действие названного Федерального закона;
- объем внешних заимствований субъекта Российской Федерации,
относящегося к названной категории, в текущем финансовом году не
может превышать объема обязательств по погашению основной суммы
внешнего долга субъекта Российской Федерации в текущем финансовом
году, за исключением случаев, указанных в части второй рассматри-
ваемой статьи.
1.5. Часть 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007
года N 63-ФЗ отсрочивает до 1 января 2011 года вступление в силу
абзаца четвертого пункта 1 новой редакции статьи 104 Бюджетного
кодекса Российской Федерации, введенной названным Федеральным за-
коном, наделяющей субъекты Российской Федерации, для которых рас-
четная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за
исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных
лет не превышала 5 процентов объема собственных доходов консолиди-
рованного бюджета субъекта Российской Федерации, начиная с очеред-
ного финансового года осуществлять внешние заимствования, в том
числе и в целях финансирования дефицита бюджета субъекта Российс-
кой Федерации.
2. Неконституционность положений федеральных законов, указан-
ных в пункте 1 настоящего запроса, усматривается в том, что:
- нарушается конституционный принцип равенства;
- нарушаются требования определенности, ясности, недвусмыс-
ленности правовой нормы и ее согласованности с системой действую-
щего правового регулирования;
- нарушается установленное Конституцией Российской Федерации
разграничение предметов ведения и полномочий между органами госу-
дарственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации;
- необоснованно умаляется финансовая самостоятельность субъ-
ектов Российской Федерации;
- в результате возникают препятствия для полноценной реализа-
ции органами государственной власти субъектов Российской Федерации
мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
3. Полагаем, что абзац пятый части 2 статьи 6, часть вторая
статьи 9, абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10
Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ не соответствуют
части 2 статьи 4, частям 1 и 2 статьи 15 и части 1 статьи 19 Конс-
титуции Российской Федерации по следующим основаниям:
3.1. Конституция Российской Федерации устанавливает обязан-
ность органов государственной власти, органов местного самоуправ-
ления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Консти-
туцию Российской Федерации и законы (часть 2 статьи 4, части 1 и 2
статьи 15 Конституции Российской Федерации). По смыслу данного по-
ложения федеральный законодатель в процессе осуществления финансо-
вого регулирования (пункт "ж" статьи 71 Конституции Российской Фе-
дерации) может предусматривать юридические механизмы поддержания
правопорядка в этой сфере, включая введение механизма государс-
твенной регистрации осуществления каких-либо операций, установле-
ние требований к материалам, предоставляемым для осуществления
указанной государственной регистрации, а также закрепление основа-
ний для отказа в осуществлении такой регистрации. Именно такие по-
ложения содержат абзац пятый части 2 статьи 6 и абзацы второй,
третий и четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от
29 июля 1998 года N 136-ФЗ.
Вместе с тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд
Российской Федерации в своих решениях (Постановления Конституцион-
ного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П и от
17 июня 2004 года N 12-П), из конституционного принципа равенства
(часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) вытекает тре-
бование определенности, ясности и недвусмысленности законодатель-
ного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспече-
но лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой
нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания зако-
нодательного регулирования напротив допускает возможность неогра-
ниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произво-
лу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства за-
кона. Приведенная правовая позиция имеет значение для всех сфер
законодательного регулирования, в том числе для финансового регу-
лирования.
3.2. Оценка нормативного содержания абзаца пятого части 2
статьи 6, абзацев второго, третьего и четвертого части первой
статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ должна
осуществляться в системе норм этого Федерального закона, устанав-
ливающего основы правопорядка в сфере эмиссии государственных и
муниципальных ценных бумаг.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 29 июля
1998 года N 136-ФЗ указанный Федеральный закон устанавливает, в
частности, процедуру эмиссии государственных и муниципальных цен-
ных бумаг. Согласно статье 2 Федерального закона от 22 апреля 1996
года N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" под эмиссией ценных бумаг по-
нимается установленная федеральным законом последовательность
действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг, этапами
которой для государственных и муниципальных ценных бумаг являются,
в частности, утверждение условий эмиссии и их государственная ре-
гистрация.
3.3. Часть четвертая статьи 9 Федерального закона от 29 июля
1998 года N 136-ФЗ предусматривает, что государственной регистра-
ции подлежит правовой акт, содержащий условия эмиссии государс-
твенных ценных бумаг субъектов Российской Федерации. При этом Фе-
деральный закон от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ, за исключением аб-
заца пятого части 2 статьи 6, конституционность которого оспарива-
ется в настоящем запросе, нигде не упоминает о государственной ре-
гистрации проспекта эмиссии государственных ценных бумаг субъектов
Российской Федерации. Более того, названный Федеральный закон сре-
ди документов, утверждаемых в процессе эмиссии государственных
ценных бумаг (статьи 8, 9 и 11), вообще не предусматривает прос-
пекта эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской
Федерации.
Соответственно, отсутствуют нормы о порядке утверждения ука-
занного проспекта эмиссии и составе информации, отражаемой в нем.
В такой ситуации субъекты Российской Федерации фактически лишаются
права осуществлять выпуск облигационных займов, приводящих к воз-
никновению внешнего долга, поскольку не ясно какой документ, каким
образом составленный и оформленный, какой орган государственной
власти куда должен предоставлять для государственной регистрации,
необходимой для выпуска таких займов.
3.4. Положения части второй статьи 9 Федерального закона от
29 июля 1998 года N 136-ФЗ предусматривают, что условия эмиссии
ценных бумаг субъектов Российской Федерации должны содержать ин-
формацию о бюджете субъекта Российской Федерации и об исполнении
его бюджета за три последних завершенных финансовых года. В соот-
ветствии со статьями 11 и 15 Бюджетного кодекса Российской Федера-
ции бюджет субъекта Российской Федерации утверждается в форме за-
кона субъекта Российской Федерации, и представляет собой форму об-
разования и расходования денежных средств в расчете на финансовый
год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соот-
ветствующего субъекта Российской Федерации. Минимальный состав по-
казателей, утверждаемых в рамках закона о бюджете субъекта Рос-
сийской Федерации, предусмотрен в статье 184.1 Бюджетного кодекса
Российской Федерации. Вместе с тем, часть вторая статьи 9 Феде-
рального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ не устанавливает
объем информации о бюджете субъекта Российской Федерации, подлежа-
щей включению в условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской
Федерации. В результате, эмитенты ценных бумаг субъектов Российс-
кой Федерации определяют объем указанной информации произвольно.
В свою очередь, регистрирующий орган (в соответствии со
статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации - Министерство
финансов Российской Федерации), руководствуясь абзацем третьим
части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N
136-ФЗ о том, что основанием для отказа в государственной регист-
рации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации
(соответственно включая информацию о бюджете) может служить их не-
соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, а
также иным нормативным правовым актам Российской Федерации, осу-
ществляет полномасштабную проверку закона о бюджете субъекта Рос-
сийской Федерации, а не информации о бюджете, включенной в условия
эмиссии.
Аналогичное положение складывается с отчетами об исполнении
бюджета субъекта Российской Федерации за последние три года. В со-
ответствии с пунктами 1 и 2 статьи 272 Бюджетного кодекса Российс-
кой Федерации указанные отчеты составляются в соответствии с той
же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при
утверждении бюджета и утверждаются в форме законов субъектов Рос-
сийской Федерации. Однако, часть вторая статьи 9 Федерального за-
кона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ также не конкретизирует состав
информации из указанных отчетов, подлежащей отражению об условиях
эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации, что ведет к
последствиям, рассмотренным выше применительно к информации о бюд-
жете субъекта Российской Федерации.
Таким образом, неопределенная и неясная формулировка части
второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ
затрудняет ее применение для эмитентов государственных ценных бу-
маг субъектов Российской Федерации при утверждении условий эмиссии
ценных бумаг субъектов Российской Федерации и создает предпосылки
для произвольного расширения регистрирующим органом объекта про-
верки и контроля при регистрации указанных условий эмиссии.
3.5. Абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10
Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ фактически
представляют собой меры юридической ответственности для эмитентов
государственных ценных бумаг, нарушивших законодательство Российс-
кой Федерации. Однако, предусмотренное ими нормативное регулирова-
ние меры ответственности в виде отказа в регистрации условий эмис-
сии государственных ценных бумаг, применяемое к эмитентам - нару-
шителям законодательства, не отличается необходимой конкретикой.
Так, наряду с несоответствием требованиям законодательства
Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Рос-
сийской Федерации представленных для государственной регистрации
условий эмиссии (абзац третий части первой статьи 10), предусмат-
ривается, что основанием для отказа в регистрации условий эмиссии
является нарушение эмитентом требований бюджетного законодательст-
ва Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о
рынке ценных бумаг (абзац второй части первой статьи 10). Однако
не ясно какое нарушение эмитента имеется в виду: совершенное в
процессе утверждения условий эмиссии государственных ценных бумаг
- тогда это нарушение охватывается нормой о несоответствии предс-
тавленных на государственную регистрацию условий эмиссии законода-
тельству Российской Федерации (абзац третий части первой статьи
10); совершенное при выпуске ценных бумаг в соответствии с ранее
зарегистрированными условиями эмиссии; или же речь идет о наруше-
нии любых требований бюджетного законодательства, в том числе не
связанных с выпуском государственных ценных бумаг. В последних
двух случаях положения абзаца второго части первой статьи 10 Феде-
рального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ означают, что эми-
тент когда-либо нарушивший требования законодательства Российской
Федерации о рынке ценных бумаг и/или бюджетного законодательства
Российской Федерации (в том числе и не в связи с выпуском госу-
дарственных ценных бумаг) навсегда лишается возможности осущест-
вить государственную регистрацию условий эмиссии своих государс-
твенных ценных бумаг.
Аналогично, абзац четвертый части первой статьи 10 Федераль-
ного закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ не устанавливает времен-
ные рамки, в пределах которых нарушение эмитентом государственных
ценных бумаг предельных значений, установленных представительными
и исполнительными органами государственной власти субъектов Рос-
сийской Федерации, в соответствии с названным Федеральным законом,
является основанием для отказа в государственной регистрации усло-
вий эмиссии государственных ценных бумаг. Последствия отсутствия
такого указания были подробно рассмотрены выше применительно к
анализу абзаца второго части первой статьи 10 Федерального закона
от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ. Более того, Федеральный закон от 29
июля 1998 года N 136-ФЗ не содержит указаний на то, какие предель-
ные значения должны устанавливать представительные и исполнитель-
ные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Также в статье 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ
отсутствует указание на необходимость включения указанных предель-
ных значений в условия эмиссии государственных ценных бумаг.
Что касается абзаца третьего части первой статьи 10 Федераль-
ного закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ, то он предусматривает,
что основанием для отказа в государственной регистрации условий
эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации может служить
их несоответствие требованиям законодательства Российской Федера-
ции, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
С учетом неопределенности объема информации о бюджете, которая
должна содержаться в условиях эмиссии ценных бумаг субъектов Рос-
сийской Федерации (пункт 3.4 настоящего запроса) применение абзаца
третьего части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля
1998 года N 136-ФЗ фактически позволяет отказывать в государствен-
ной регистрации условий эмиссии в случае противоречия закона о
бюджете субъекта Российской Федерации или отчетов об исполнении
бюджета за три последних завершенных финансовых года каким-либо
положениям законодательства Российской Федерации и подзаконным
нормативным правовым актам Российской Федерации, не связанным с
осуществлением заимствований в форме выпуска ценных бумаг.
Подобное положение противоречит самой сути государственной
регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Фе-
дерации, которая состоит в обеспечении соответствия условий эмис-
сий указанных ценных бумаг прежде всего гражданскому и бюджетному
законодательству, а также законодательству о рынке ценных бумаг в
целях обеспечения надлежащей защиты интересов инвесторов. Противо-
речия отдельных положений закона о бюджете субъекта Российской Фе-
дерации или отчетов об исполнении бюджета за три последних завер-
шенных финансовых года, не связанных с выпуском ценных бумаг, не
затрагивают интересов инвесторов и, соответственно, не должны слу-
жить основанием для отказа в государственной регистрации условий
эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации. В противном
случае рассматриваемая процедура государственной регистрации фак-
тически подменяет собой механизмы надзора за соблюдением субъекта-
ми Российской Федерации законодательства Российской Федерации и
означает присвоение регистрирующим органом функций прокуратуры
Российской Федерации, предусмотренных статьями 21 - 25.1 Федераль-
ного закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Рос-
сийской Федерации".
Более того, неопределенная формулировка абзаца третьего части
первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ
предполагает проверку условий эмиссии, включая закон о бюджете
субъекта Российской Федерации и отчеты об исполнении бюджета за
три последних завершенных финансовых года на соответствие всему
массиву нормативных правовых актов Российской Федерации, что соз-
дает существенные трудности для правоприменителей - органов госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, неопределенная и неясная формулировка положе-
ния абзаца третьего части первой статьи 10 Федерального закона от
29 июля 1998 года N 136-ФЗ открывает большие возможности для про-
извола со стороны регистрирующего органа.
4. Полагаем, что часть вторая статьи 9 Федерального закона от
29 июля 1998 года N 136-ФЗ, статья 2 Федерального закона от 5 ав-
густа 2000 года N 116-ФЗ и часть 7 статьи 5 Федерального закона 26
апреля 2007 года N 63-ФЗ противоречат части 2 статьи 8, частям 2 и
3 статьи 11, статье 19 и статье 73 Конституции Российской Федера-
ции по следующим основаниям:
4.1. В соответствии с частью 2 статьи 8 Конституции Российс-
кой Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются рав-
ным образом частная, государственная (федеральная и субъектов Рос-
сийской Федерации), муниципальная и иные формы собственности. Это-
му положению корреспондирует конституционный принцип юридического
равенства (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью 2 статьи 11 Конституции Российской
Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации
осуществляют образуемые ими органы государственной власти. При
этом, в соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции Российской
Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между ор-
ганами государственной власти Российской Федерации и органами го-
сударственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется
Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами
о разграничении предметов ведения и полномочий. В соответствии со
статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предме-
там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российс-
кой Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой
государственной власти. Согласно статье 71 Конституции Российской
Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральная го-
сударственная собственность и управление ею (пункт "д"), федераль-
ный бюджет (пункт "з"). Статьи 71 и 72 Конституции Российской Фе-
дерации не относят бюджет и собственность субъектов Российской Фе-
дерации к ведению Российской Федерации и к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Учитывая изложенное можно сделать выводы о том, что:
- к предметам исключительного ведения субъектов Российской
Федерации относятся право управлять своей собственностью, иметь
собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный про-
цесс, а также формирование, определение направлений использования,
утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации.
Данный вывод соответствует правовой позиции Конституционного Суда
Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 17 июня
2004 года N 12-П и Определении от 8 января 1998 года N 4-О;
- статус субъектов Российской Федерации как самостоятельных
участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем,
что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных
средств и иного принадлежащего им имущества. Данный вывод соот-
ветствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Феде-
рации, сформулированной в Постановлении от 17 июня 2004 года N
12-П.
Указанные положения Конституции Российской Федерации получили
свое развитие в законодательстве Российской Федерации.
4.2. В соответствии со статьей 26.10 Федерального закона от 6
октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законо-
дательных (представительных) и исполнительных органов государс-
твенной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федераль-
ный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) экономическую основу
деятельности органов государственной власти субъектов Российской
Федерации составляют, в том числе, находящиеся в собственности
субъекта Российской Федерации средства бюджета субъекта Российской
Федерации.
Статья 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 года N
184-ФЗ предусматривает, что каждый субъект Российской Федерации
имеет собственный бюджет (пункт 1); органы государственной власти
субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность бюд-
жета соответствующего субъекта Российской Федерации и соблюдение
установленных федеральными законами и нормативными правовыми акта-
ми Президента Российской Федерации и Правительства Российской Фе-
дерации требований к регулированию бюджетных правоотношений, осу-
ществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру
и составу государственного долга субъекта Российской Федерации,
исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской
Федерации (пункт 2); формирование, утверждение, исполнение бюджета
субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осу-
ществляются органами государственной власти субъекта Российской
Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных
данным Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федера-
ции, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта
Российской Федерации (пункт 3).
При этом Конституционный Суд Российской Федерации в определе-
нии от 2 ноября 2006 года N 540-О сформулировал правовую позицию,
в соответствии с которой привлечение заемных средств, в том числе
за счет выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской
Федерации, является одним из установленных законом способов прив-
лечения денежных средств для формирования бюджета субъекта Рос-
сийской Федерации.
Приведенным законоположениям корреспондируют положения Бюд-
жетного кодекса Российской Федерации, выделяющие бюджеты субъектов
Российской Федерации в отдельный уровень бюджетной системы Рос-
сийской Федерации и закрепляющие принцип самостоятельности бюдже-
тов, который означает, в частности, право и обязанность органов
государственной власти субъектов Российской Федерации самостоя-
тельно осуществлять бюджетный процесс, включая утверждение и ис-
полнение бюджета, а также право самостоятельно определять формы и
направления расходования средств бюджетов, за исключением расхо-
дов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субси-
дий и субвенций из бюджетов других уровней (статьи 8, 10, 15 и
31).
4.3. В контексте рассмотренных норм Конституции Российской
Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ,
Бюджетного кодекса Российской Федерации положения части второй
статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ наруша-
ют самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании
средств бюджетов субъектов Российской Федерации следующим образом.
Содержание условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской
Федерации устанавливается частями первой и второй статьи 9 Феде-
рального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ. При этом пределы
рассмотрения и анализа текста условий эмиссии при осуществлении
указанной государственной регистрации фактически определяются аб-
зацем третьим части первой статьи 10 Федерального закона от 29 ию-
ля 1998 года N 136-ФЗ, в соответствии с которой основанием отказа
в регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской
Федерации является их несоответствие требованиям законодательства
Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Рос-
сийской Федерации.
Принимая во внимание, что в соответствии с частью второй
статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ условия
эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации должны содер-
жать информацию о бюджете заемщика на год выпуска государственных
ценных бумаг и об исполнении бюджета заемщика за последние три за-
вершенных финансовых года, предметом рассмотрения и соответственно
государственной регистрации являются, в том числе, указанные дан-
ные.
Таким образом, речь фактически идет о санкционировании ре-
гистрирующим органом (Министерством финансов Российской Федерации)
бюджета субъекта Российской Федерации на год выпуска ценных бумаг,
без осуществления которого невозможно его исполнение в полном объ-
еме, поскольку последнее предполагает, в том числе, привлечение
средств из источников финансирования дефицита бюджета путем выпус-
ка ценных бумаг. При этом, с учетом сложившейся на основании части
второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ
практики ежегодной государственной регистрации условий эмиссии
ценных бумаг субъектов Российской Федерации, подобное санкциониро-
вание бюджета субъектов Российской Федерации происходит также еже-
годно. Этим ограничивается право субъектов Российской Федерации на
самостоятельное утверждение и исполнение бюджетов, основанное на
частях 2 и 3 статей 11 и статье 73 Конституции Российской Федера-
ции, предусмотренное статьей 26.13 Федерального закона от 6 октяб-
ря 1999 года N 184-ФЗ и статьями 8, 10, 15 и 31 Бюджетного кодекса
Российской Федерации.
Кроме того, необходимо отметить, что сложившаяся на основе
положений части второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля
1998 года N 136-ФЗ, и не предусмотренная законом практика ежегод-
ной государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъ-
ектов Российской Федерации, ограничивает права субъектов Российс-
кой Федерации по сравнению с Российской Федерацией в формировании
своей собственности (бюджета), поскольку ежегодная регистрация ус-
ловий эмиссии ценных бумаг Российской Федерации не осуществляется.
Одновременно указанным положением нарушается конституционный прин-
цип равенства (часть 2 статьи 8 и часть 1 статьи 19 Конституции
Российской Федерации).
4.4. Положения статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000
года N 116- ФЗ, с одной стороны, накладывают ограничения на внеш-
ние заимствования субъектов Российской Федерации, лишая их одного
из способов формирования собственности (бюджета), поскольку запре-
щают привлекать внешние займы на финансирование дефицита бюджета
субъекта Российской Федерации. При этом в отношении внешних заимс-
твований Российской Федерации (субъекта федеральной государствен-
ной собственности) и юридических лиц (субъектов частной собствен-
ности) такие ограничения в законодательстве отсутствуют. Таким об-
разом, нарушается конституционный принцип равенства (часть 2
статьи 8 и часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации).
С другой стороны, рассматриваемые положения статьи 2 Феде-
рального закона от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ ограничивают са-
мостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании
средств бюджетов субъектов Российс
