В целях формирования правовых и организационных основ управ-
ления объектами животного мира и средой их обитания в городе Моск-
ве, в соответствии с распоряжением Мэра Москвы от 28 декабря
2005 г. N 433-РМ "О Плане первоочередных законопроектных работ ор-
ганов исполнительной власти города Москвы на 2006 год" Правитель-
ство Москвы постановляет:
1. Одобрить Концепцию закона города Москвы "Об объектах жи-
вотного мира города Москвы" (приложение).
2. Департаменту природопользования и охраны окружающей среды
города Москвы:
2.1. Обеспечить разработку проекта закона города Москвы "Об
объектах животного мира города Москвы".
2.2. В I квартале 2007 года внести на рассмотрение Правитель-
ства Москвы проект закона города Москвы "Об объектах животного ми-
ра города Москвы".
3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на министра Правительства Москвы Бочина Л.А. и заместителя Мэра
Москвы в Правительстве Москвы Петрова А.В.
П.п.Мэр Москвы Ю.М.Лужков
Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 19 сентября 2006 г. N 709-ПП
КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНА ГОРОДА МОСКВЫ
"Об объектах животного мира города Москвы"
I. Современная ситуация в сфере охраны
и использования объектов животного мира и среды его обитания
Животный мир, то есть совокупность живых организмов всех ви-
дов диких животных, является одним из основных компонентов природ-
ной среды, ее неотъемлемой составной частью. Охрана животного мира
и среды его обитания необходима в целях сохранения биологического
разнообразия, для удовлетворения материальных и духовных потреб-
ностей отдельных граждан и общества в целом.
В соответствии с пунктами "в", "д" части 1 статьи 72 Консти-
туции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распо-
ряжения природными ресурсами, а также природопользование, охрана
окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находят-
ся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российс-
кой Федерации.
Основные вопросы охраны и использования объектов животного
мира и среды его обитания регулируются Федеральным законом от 24
апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире". Статьями 6, 6.1 данного
закона определены полномочия органов государственной власти субъ-
ектов Российской Федерации в области охраны и использования объек-
тов животного мира, к которым отнесено принятие законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регули-
рующих отношения в области охраны и использования объектов живот-
ного мира, а также контроль за их исполнением. Ряд полномочий ор-
ганов государственной власти субъектов Российской Федерации в дан-
ной сфере одновременно предусмотрен Федеральным законом от 6 ок-
тября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законода-
тельных (представительных) и исполнительных органов государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации" (пп. 8, 49 ч. 2
ст. 26.3).
Статья 19 Федерального закона "О животном мире" предусматри-
вает, что организация охраны животного мира осуществляется органа-
ми государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках
их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих
органов.
Пользование животным миром осуществляется с соблюдением феде-
ральных и региональных стандартов, правил, лимитов и нормативов,
разрабатываемых в соответствии с законами и другими нормативными
правовыми актами Российской Федерации, а также законами и другими
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации
(статья 35 Федерального закона "О животном мире").
Согласно Федеральному закону "О животном мире" в целях сохра-
нения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обита-
ния осуществление отдельных видов пользования животным миром, а
также пользование определенными объектами животного мира могут
быть ограничены, приостановлены или полностью запрещены на опреде-
ленных территориях и акваториях или на определенные сроки решением
соответствующего федерального органа власти или органа исполни-
тельной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компе-
тенции по представлению соответствующего специально уполномоченно-
го государственного органа по охране, контролю и регулированию ис-
пользования объектов животного мира и среды их обитания. Органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют
государственное управление в области охраны и использования живот-
ного мира.
Федеральный закон "О животном мире" содержит ряд пробелов.
Например, законом не предусматривается регламентация вопросов вла-
дения, пользования, распоряжения объектами животного мира, которые
могут быть отнесены к собственности (ведению) субъектов Российской
Федерации. Также не предусматривается порядок ведения учета и про-
ведения мониторинга по таким объектам.
Федеральные нормативные правовые акты регламентирует вопросы
охраны и использования редких и находящихся под угрозой исчезнове-
ния объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской
Федерации либо охраняемых международными договорами, а также объ-
ектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и рыболовства.
Вне федерального нормативного регулирования остаются многие
вопросы охраны и использования иных объектов животного мира, нап-
ример объектов животного мира, занесенных в Красные книги субъек-
тов Российской Федерации, а также вопросы охраны и использования
объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или
искусственно созданной среде обитания.
В городе Москве имеется правовая база, регулирующая отношения
в области охраны и использования объектов животного мира. Но ука-
занная база недостаточна для правового регулирования в данной сфе-
ре.
Единственным законом в области охраны и использования объек-
тов животного мира является Закон города Москвы от 30 июня 1999 г.
N 28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких жи-
вотных и растений на территории города Москвы". С момента внесения
изменений в данный закон в марте 2004 года существенно изменилось
законодательное регулирование полномочий субъектов Российской Фе-
дерации в данной сфере в связи с принятием федеральных законов от
29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодатель-
ные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий ор-
ганов государственной власти субъектов Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов мест-
ного значения муниципальных образований" и от 31 декабря 2005 г.
N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения
полномочий". Кроме того, предметом регулирования данного закона
являются лишь правоотношения в области использования и охраны ред-
ких и исчезающих диких животных на территории города Москвы, зако-
ном не регламентируются правоотношения в сфере охраны и использо-
вания иных объектов животного мира. Таким образом, внесение изме-
нений в указанный Закон города Москвы не приведет к желаемому ре-
зультату - комплексному регулированию общественных отношений в
сфере охраны и использования объектов животного мира и среды его
обитания.
Отдельные вопросы охраны и использования объектов животного
мира и среды их обитания на уровне города Москвы урегулированы ря-
дом нормативных правовых актов: постановление Правительства Москвы
от 19 августа 1997 г. N 630 "О правилах добывания и коммерческом
использовании диких наземных животных в г. Москве и на прилегающих
подведомственных территориях", распоряжение Премьера Правительства
Москвы от 30 января 1998 г. N 102-РП "О порядке выдачи разрешений
на добывание диких животных и регистрации пользователей дикими жи-
вотными, содержащимися в неволе", постановление Правительства
Москвы от 10 июля 2001 г. N 634-ПП "О Красной книге города
Москвы", постановление Правительства Москвы от 2 марта 2004 г.
N 116-ПП "О мероприятиях по восстановлению естественных раститель-
ных сообществ и увеличению численности редких животных на особо
охраняемых природных территориях города Москвы".
Некоторые вопросы в данной сфере также регламентированы акта-
ми законодательства в области охраны окружающей среды (среды оби-
тания объектов животного мира): законы города Москвы от 12 мая
2004 г. N 32 "О государственном экологическом контроле в городе
Москве", от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природ-
ных территориях в городе Москве", от 20 октября 2004 г. N 65 "Об
экологическом мониторинге в городе Москве" и другие.
Однако перечисленные правовые акты города Москвы не носят
комплексного характера по отношению к вопросам охраны и использо-
вания объектов животного мира и среды его обитания, а некоторые
аспекты данной области отношений остаются вне законодательного ре-
гулирования.
Попытки урегулировать данные общественные отношения не приве-
ли к результату. Так, одобренный постановлением Правительства
Москвы от 12 ноября 2002 г. N 931-ПП проект закона города Москвы
"О животных" был преобразован в ходе его рассмотрения Московской
городской Думой в проект закона города Москвы "О содержании домаш-
них животных в городе Москве" (принят во втором чтении 23 марта
2005 г., постановление Московской городской Думы N 59).
Отсутствие закона, регулирующего отношения в области исполь-
зования объектов животного мира, приводит к возрастанию теневого
сектора экономики. Лица, осуществляющие незаконную деятельность в
данной области, оказываются вне сферы правового регулирования. В
данной ситуации практически исключено развитие легального предпри-
нимательства, например, в сфере разведения диких животных. По дан-
ным Интерпола, нелегальная торговля редкими и находящимися под уг-
розой исчезновения дикими животными по объему оборота выходит на
второе место в мире, достигая не менее 6 млрд. долларов США. Рос-
сия является одной из основных стран - импортеров, экспортеров и
стран транзита таких животных. При этом более половины ввозимых
контрабандным путем объектов животного мира беспрепятственно про-
ходит таможенные посты в городе Москве.
Учитывая изложенное, необходимость законодательного регулиро-
вания отношений в области охраны и использования объектов животно-
го мира и среды его обитания на уровне города Москвы вызвана объ-
ективными факторами:
- противоречие значительного числа норм Закона города Москвы
от 30 июня 1999 г. N 28 "О регулировании использования редких и
исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы"
федеральному законодательству, в том числе, не соответствие переч-
ня документов, подтверждающих законность владения образцами живот-
ных, действующему законодательству, регламентация вопросов конфис-
кации животных;
- пробелы федерального законодательного регулирования, не
предусматривающего конкретных способов охраны объектов животного
мира при их коммерческом использовании; конкретных ограничительных
мер в целях охраны и воспроизводства объектов животного мира на
территории субъекта Российской Федерации, а также иных аспектов
регулирования охраны и использования объектов животного мира и
среды их обитания;
- необходимость конкретизации полномочий органов государс-
твенной власти города Москвы как субъекта Российской Федерации;
- отсутствие детализации регулирования вопросов охраны и ис-
пользования объектов животного мира с учетом конкретных географи-
ческих, политических и социальных условий субъектов Российской Фе-
дерации.
В связи с изложенным наиболее эффективным способом устранения
пробелов правового регулирования охраны и использования объектов
животного мира и среды его обитания является разработка проекта
закона города Москвы в указанной сфере, определяющего единые под-
ходы и требования к управлению в данной области.
Особая важность отношений в области охраны и использования
объектов животного мира для города Москвы и его жителей, а также
неопределенность круга лиц, на которых эти отношения могут расп-
ространяться, предполагают принятие акта в форме закона города
Москвы.
Представленная Концепция закона города Москвы "Об объектах
животного мира города Москвы" содержит основные положения, которые
будут реализованы в тексте проекта закона.
Принятие закона позволит обобщить отдельные направления регу-
лирования правоотношений в области охраны и использования объектов
животного мира и среды его обитания, а также повысить эффектив-
ность государственного управления в этой сфере.
II. Цели, задачи и предмет регулирования
закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы"
Основными целями регулирования закона города Москвы "Об объ-
ектах животного мира города Москвы" являются:
- обеспечение устойчивого существования объектов животного
мира на территории субъекта Российской Федерации - города феде-
рального значения Москвы;
- повышение эффективности охраны и использования объектов жи-
вотного мира и среды его обитания в городе Москве;
- создание необходимых условий для сохранения и восстановле-
ния популяций редких и находящихся под угрозой исчезновения объек-
тов животного мира;
- формирование единой системы охраны и восстановления биоло-
гического разнообразия.
Достижению указанных целей будет способствовать решение сле-
дующих задач:
- установление ограничений и запретов на отдельные виды поль-
зования животным миром, а также ограничений на пользование опреде-
ленными объектами животного мира;
- законодательное закрепление и реализация норм, регулирующих
содержание объектов животного мира в полувольных условиях или ис-
кусственно созданной среде обитания;
- разработка и реализация государственных программ города
Москвы по охране объектов животного мира и среды его обитания;
- создание и функционирование центров реабилитации объектов
животного мира;
- установление требований к разрешенным видам и способам
пользования объектами животного мира, в том числе коммерческому
использованию;
- определение круга пользователей объектами животного мира и
установление требований к ним.
Достижение данных задач возможно только путем принятия пред-
лагаемого закона.
Предметом регулирования закона города Москвы "Об объектах жи-
вотного мира города Москвы" являются общественные отношения в об-
ласти охраны и использования объектов животного мира, то есть ди-
ких животных, находящихся в состоянии естественной свободы на тер-
ритории города Москвы, среды их обитания - природные, озелененные
и иные территории, а также объектов животного мира, содержащихся в
полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в
целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного
мира и в иных научных, учебных и воспитательных целях.
III. Предполагаемые последствия реализации
закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы"
Законодательное регулирование правоотношений в области охраны
и использования объектов животного мира и среды их обитания в
Москве предполагает наступление ряда социально-экономических, пра-
вовых и иных последствий.
Социальным последствием реализации закона будет являться раз-
витие системы информационного взаимодействия органов власти города
Москвы с населением по вопросам охраны и использования объектов
животного мира и среды их обитания. К конкретным мероприятиям в
данной области предполагается привлекать общественность, учебные
заведения.
Принятие закона необходимо, в том числе, для определения пол-
номочий всех уровней власти города Москвы, формирования четкой
системы управления в данной области общественных отношений. Приня-
тие закона города Москвы "Об объектах животного мира города Моск-
вы" создаст благоприятные предпосылки для развития легальной дея-
тельности в области использования объектов животного мира, позво-
лит в полной мере реализовать полномочия субъектов Российской Фе-
дерации в данной сфере и достичь целей охраны объектов животного
мира и среды их обитания. Формирование единой системы управления
охраной и использованием объектов животного мира создаст необходи-
мые условия для упорядочения деятельности различных видов пользо-
вателей животным миром, обеспечения законности обращения с живот-
ными.
Правовым последствием принятия закона города Москвы "Об объ-
ектах животного мира города Москвы" будет отмена Закона города
Москвы от 30 июня 1999 г. N 28 "О регулировании использования ред-
ких и исчезающих диких животных и растений на территории города
Москвы", а также отмена ряда действующих и принятие новых норма-
тивных правовых актов города Москвы в данной сфере.
IV. Структура проекта закона города Москвы
"Об объектах животного мира города Москвы"
В преамбуле законопроекта определяется круг отношений, на ко-
торые распространяются положения закона, в частности: сохранение и
восстановление популяций животных, в том числе редких и находящих-
ся под угрозой исчезновения объектов животного мира, рациональное
использование и охрана объектов животного мира и среды их обита-
ния.
Предметом правового регулирования закона являются в том числе
отношения по охране и использованию объектов животного мира, со-
держащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде
обитания.
Глава 1. Общие положения
В главе содержатся статьи, определяющие основные понятия,
принципы охраны и использования объектов животного мира, круг
субъектов, на которых распространяются нормы закона.
В качестве одного из основных понятий проекта закона будет
закреплено понятие "дикие животные", которое не имеет четкого оп-
ределения в федеральном законодательстве, однако в нем использует-
ся. Определение данного понятия необходимо также в целях более
четкого разграничения предметов регулирования различных правовых
актов города Москвы.
Специфика определения понятия "дикие животные" состоит в том,
что к ним можно отнести только те объекты животного мира, которые
находятся в состоянии полной естественной свободы. Животные, со-
держащиеся из поколения в поколение в полувольных условиях или ис-
кусственно созданной среде обитания, в определенной мере являются
прирученными, допускающими к себе человека (для кормления, лечения
и ухода), хотя и не утратившими признаков диких предков. В этой
связи их нельзя назвать полностью дикими, они занимают промежуточ-
ное положение между дикими и домашними животными.
В этой связи закон содержит определение понятий "полувольные
условия", "искусственно созданная среда обитания".
В главе также закреплены следующие понятия: "центр реабилита-
ции объектов животного мира", "учет пользователей животным миром",
"запрещенные виды пользования животным миром" и другие.
В главе сформулированы следующие основные принципы проекта
закона:
- приоритет сохранения животного мира и среды его обитания;
- своевременное выявление негативных изменений биологического
разнообразия животного мира;
- привлечение граждан и юридических лиц к решению задач в об-
ласти охраны, воспроизводства и использования объектов животного
мира;
- обязательное возмещение вреда, причиненного объектам живот-
ного мира и среде их обитания, в порядке предусмотренном законода-
тельством.
Глава 2. Управление в области охраны и использования объектов
животного мира и среды их обитания
В главе предполагается законодательное закрепление полномочий
органов государственной власти города Москвы, с учетом полномочий
Российской Федерации, передаваемых в целях реализации Федерального
закона "О животном мире", а также закрепление прав и обязанностей
граждан, юридических лиц и общественных объединений в области ох-
раны и использования объектов животного мира и среды их обитания,
разрешенные виды и способы пользования объектами животного мира, а
также основных способов управления в данной сфере: государственно-
го учета, мониторинга, государственного контроля в данной сфере
отношений как составных частей государственного управления в об-
ласти охраны окружающей среды.
Глава 3. Охрана объектов животного мира и среды их обитания
Охрана объектов животного мира и среды их обитания представ-
ляет собой комплекс мер, направленных на сохранение биологического
разнообразия животного мира, обеспечение устойчивого существования
объектов животного мира на территории города Москвы, а также на
предотвращение негативных воздействий на их состояние, недопущение
их нерационального использования, их восстановление.
В главе предусматриваются статьи о мерах по обеспечению охра-
ны объектов животного мира и среды их обитания, в том числе:
- принятие государственных программ города Москвы по охране
объектов животного мира и среды их обитания;
- нормирование в области использования и охраны животного ми-
ра и среды его обитания;
- установление ограничений и запретов на использование объек-
тов животного мира, а также хозяйственной деятельности в целях
сохранения среды обитания объектов животного мира;
- охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объек-
тов животного мира;
- требования к содержанию объектов животного мира в полуволь-
ных условиях или искусственно созданной среде обитания;
- учет пользователей животным миром на добровольной основе;
- правовые основы деятельности центров реабилитации объектов
животного мира;
- разрешенные виды и способы пользования объектами животного
мира.
Одной из основных мер по охране объектов животного мира и
среды их обитания является создание и функционирование центров ре-
абилитации объектов животного мира.
Необходимо на уровне закона установить задачи и функции цент-
ров реабилитации: содержание животных, изъятых из незаконного
пользования или конфискованных по решению суда; ветеринарное обс-
луживание животных; определение возможности выпуска и выпуск жи-
вотных, находящихся в удовлетворительном физическом состоянии, в
природную среду; создание необходимых условий для содержания жи-
вотных в полувольных условиях или искусственно созданной среде
обитания в научных и воспитательных целях; и другие.
Также важной мерой охраны объектов животного мира является
учет пользователей животным миром. Такой учет предполагается осу-
ществлять на добровольной основе, предусмотрев, что только заре-
гистрированные в системе учета пользователи могут пользоваться ус-
лугами ветеринарного обслуживания в центрах реабилитации объектов
животного мира и использовать иные поощрительные механизмы.
В главе предусматривается, что если осуществление хозяйствен-
ной или иной деятельности приводит к негативному воздействию на
объекты животного мира и среду их обитания, то лица, в ходе дея-
тельности которых оказывается воздействие на объекты животного ми-
ра и среду их обитания в пределах отведенного в пользование зе-
мельного участка, обязаны осуществлять меры по восстановлению
(разведению) уничтоженных животных, лечению заболевших животных,
восстановлению нарушенного состояния среды их обитания.
Среди мер по охране объектов животного мира в главе предус-
матривается обязанность пользователей животным миром при прекраще-
нии некоторых видов разрешенного пользования определять дальнейшую
судьбу изъятых из среды обитания объектов животного мира по согла-
сованию с соответствующим государственным органом исполнительной
власти города Москвы (выпуск в природную среду, помещение в центр
реабилитации объектов животного мира, помещение в организацию, со-
держащую животных в полувольных условиях или искусственно создан-
ной среде обитания).
Глава 4. Экономическое регулирование в области охраны и ис-
пользования объектов животного мира и среды их обитания
Проект закона определяет меры экономического регулирования в
области охраны и использования объектов животного мира и среды их
обитания на территории города Москвы, в том числе экономическое
стимулирование деятельности по охране и рациональному пользованию
объектами животного мира, и другие.
В главе закреплена обязанность возмещения вреда, причиненного
объектам животного мира и среде их обитания.
В главе предусматривается, что деятельность по содержанию
объектов животного мира в полувольных условиях или искусственно
созданной среде обитания финансируется как за счет средств бюджета
города Москвы, так и из иных источников, не запрещенных законода-
тельством.
Также в главе предусматривается возможность реализации полно-
мочий Российской Федерации в области охраны и использования объек-
тов животного мира и среды их обитания, передаваемых городу Москве
и осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.
Глава 5. Заключительные положения
В данную главу проекта закона включены положения о контроле
за соблюдением закона, о вступлении в силу закона и о приведении
ряда правовых актов города Москвы в соответствие с настоящим зако-
ном.
Верно:
