Рассмотрев проект федерального закона № 136515-4 <Лесной кодекс
Российской Федерации>, внесенный Правительством Российской Федерации,
МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Направить в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации отзыв на проект федерального закона № 136515-4
<Лесной кодекс Российской Федерации>.
2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на
Председателя Московской городской Думы.
П.п. Председатель Московской В.М.Платонов
городской Думы
Вносится Московской
городской Думой
Отзыв на проект
федерального закона № 136515-4 <Лесной кодекс Российской
Федерации>
Правовое регулирование в сфере охраны и рационального
использования лесов для субъекта Российской Федерации - города Москвы,
являющегося густонаселенным мегаполисом, имеет чрезвычайно важное
значение. Именно лесные массивы московского и прилегающих регионов
являются <легкими> города, именно они обеспечивают сохранность
источников питьевого водоснабжения, именно они выполняют важнейшие
рекреационные функции московского региона. Таким образом, здоровье и
экологическое благополучие москвичей во многом определяет состояние
лесных массивов этих регионов, в первую очередь защитных лесов и лесов,
имеющих рекреационное значение.
Сознавая необходимость приведения лесного законодательства в
соответствие с природоохранным, гражданским и земельным
законодательством и внесения соответствующих изменений в действующий
Лесной кодекс Российской Федерации, Московская городская Дума не
поддерживает проект федерального закона № 136515-4 <Лесной кодекс
Российской Федерации>
(далее - законопроект), так как по представленному законопроекту имеется
ряд существенных, в том числе концептуальных, замечаний и предложений.
1. Изложенные в статье 1 принципы, на которых авторы предлагают
основывать лесное законодательство, в части экологических аспектов только
продекларированы, не раскрыты, не получили развитие в виде конкретных
норм:
1) исключительно декларативный характер носит принцип <сохранения
и усиления средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических,
оздоровительных и иных полезных природных свойств леса в интересах прав
каждого на благоприятную окружающую среду>, приведенный в абзаце втором
статьи 1. На фоне предлагаемых прав и возможностей лесопользователей
реализация этого принципа невозможна;
2) законопроект не содержит такой важной нормы, как запрет на
перевод лесов первой группы в другие категории и исключительность
перевода земель, на которых располагаются леса первой группы, в нелесные
земли.
Таким образом, в законопроекте фактически отсутствует экологическая
составляющая, отсутствует даже соответствующая специальная глава.
Соответственно, законопроект в части прав граждан на благоприятную
окружающую среду и на охрану здоровья входит в противоречие с
Конституцией Российской Федерации.
2. Полностью проигнорированы интересы субъектов Российской
Федерации и тем самым положения Конституции Российской Федерации.
Несмотря на то, что статья 3 законопроекта в качестве составной
части лесного законодательства предусматривает возможность принятия законов
субъектов Российской Федерации, на деле эта статья полностью исключает
субъекты Российской Федерации из сферы лесных отношений, так как не
устанавливает ни полномочий Российской Федерации, ни полномочий
субъектов Российской Федерации в указанной сфере. Субъекты Российской
Федерации лишаются возможности осуществлять регулирование лесных
отношений также потому, что часть 1 статьи 42 законопроекта устанавливает
федеральную собственность на земли лесного фонда, а часть 1 статьи 8
относит к землям лесного фонда все земли, покрытые лесной
растительностью, то есть лесами.
Невозможность участия субъектов Российской Федерации в
регулировании лесных отношений противоречит пункту <д> части 1 статьи
72 Конституции Российской Федерации, который относит
природопользование к предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Таким образом, субъекты Российской Федерации, непосредственно
заинтересованные в сохранении лесов, фактически устранены от принятия
решений, последствия которых непосредственно сказываются на состоянии
окружающей среды и тем самым на здоровье граждан, устранены от
принятия решений в отношении лесных массивов и участков,
средообразующие функции которых распространяются на территории этих
субъектов Российской Федерации. Законопроект не содержит каких-либо
норм об обязательном согласовании таких решений с органами власти
субъектов Российской Федерации.
3. Многие нормы законопроекта не согласуются с положениями
действующего законодательства.
Об этом свидетельствуют следующие примеры.
В соответствии со статьей 8 проекта перевод лесных земель в
нелесные осуществляется в порядке, устанавливаемом уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти. Вместе с тем, в настоящее
время перевод лесных земель в нелесные осуществляется в порядке,
установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 3
сентября
2004 года № 455. В связи с этим, установленная в проекте норма не
согласуется с уже действующими нормативными актами, что приведет к
отмене вступившего в силу 1 ноября 2004 года постановления Правительства
Российской Федерации. Однако в прилагаемом к проекту перечне актов
федерального законодательства, подлежащих отмене в связи с принятием
рассматриваемого Лесного кодекса, указанное выше постановление
Правительства Российской Федерации не содержится.
Кроме того, нет ясности в том, какой федеральный орган
исполнительной власти будет устанавливать данный порядок, поскольку по
тексту проекта речь идет о нескольких органах власти (федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий правовое регулирование в области
использования, охраны и воспроизводства лесов; федеральный орган
исполнительной власти по управлению лесным фондом; федеральный орган
исполнительной власти по надзору за соблюдением лесного
законодательства).
Такая неопределенность существует и в отношении государственного
органа, по представлению которого Правительство Российской Федерации
будет осуществлять перевод земель лесного фонда в земли других категорий.
Федеральные законы от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и от 29
декабря 2004 года № 199-ФЗ расширили возможности органов местного
самоуправления по осуществлению муниципального экологического
контроля, при этом не ограничивая его по перечню объектов контроля
(к ним относится растительный мир).
Однако законопроект не содержит указания на возможность
осуществления муниципального контроля за использованием, охраной и
воспроизводством лесного фонда, что также не согласуется с нормами
действующего законодательства и ограничивает права, предоставленные
органам местного самоуправления.
В соответствии со статьей 93 законопроекта размер причиненного
вреда исчисляется на основании такс и методик, утверждаемых
Правительством Российской Федерации. Вместе с тем согласно статье 78
Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ <Об охране
окружающей среды> таксы и методики исчисления размера вреда
утверждаются органами исполнительной власти, осуществляющими
государственное управление в области охраны окружающей среды,
которыми наряду с федеральными органами являются органы власти
субъектов Российской Федерации.
Таким образом, нормы указанной статьи проекта также не
согласуются с положениями действующего законодательства.
Законопроект содержит ряд норм, в том числе ограничений,
входящих в противоречие с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Например, в пункте 11 статьи 1 и части 2 статьи 13 законопроекта
содержатся принципы, устанавливающие запрет на осуществление
лесопользования органами государственной власти и органами местного
самоуправления. В то же время в соответствии со статьями 125 и 209
Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат
права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, а от
имени субъектов Российской Федерации правомочия собственника
осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции,
установленной актами, определяющими статус этих органов.
Законопроект, предусматривая предоставление права собственности
широкому кругу юридических и физических лиц и пытаясь каким-либо
образом контролировать деятельность собственников в целях охраны лесов
посредством принудительного прекращения права собственности
гражданина или юридического лица, отсутствия права собственника лесного
участка, переданного в аренду с ведением лесного хозяйства, предоставлять
его в аренду другим лицам и прочее, входит в противоречие с Гражданским
кодексом Российской Федерации в части прав собственников.
Таким образом, концептуальные нормы о предоставлении прав
собственности на лесные участки физическим и юридическим лицам
представляются сомнительными.
В сопроводительных документах отсутствуют материалы по оценке
экологических, эколого-экономических и эколого-социальных последствий
принятия нового Лесного кодекса Российской Федерации, то есть
нарушаются требования действующего законодательства (Федеральный
закон <Об охране окружающей среды> и Федеральный закон <Об
экологической экспертизе>).
4. По своему построению, содержанию, изложению проект
характеризуется бессистемностью, неопределенностью и противоречивостью
норм.
Понятийный аппарат, который должен позволить однозначно
трактовать заложенные в законопроекте нормы, на самом деле недоработан.
В тексте законопроекта отсутствует, например, определение понятия
<лесной участок>.
В проекте кодекса содержится понятие <лесопарковые части зеленых
зон поселений>. Однако этот термин требует уточнения. Если имеются в
виду леса, произрастающие на пригородных зеленых зонах, то указанное
понятие необходимо привести в соответствие с нормами Земельного кодекса
Российской Федерации (статьи 86, 94, 98), поскольку действующее
законодательство содержит понятие <пригородные зеленые зоны>.
Статья 77 законопроекта предусматривает государственный учет
лесов, однако каким образом он должен производиться, не указано
(в отличие от действующей редакции Водного кодекса Российской Федерации,
устанавливающего требования к ведению водного реестра).
В законопроекте отсутствуют понятия объектов и субъектов лесных
отношений, что противоречит теории государства и права.
Законопроект не устанавливает ни критериев, ни процедуры
определения границ земель лесного фонда, которые, как уже было
упомянуто, законопроект относит к федеральной собственности.
В то же время способ отнесения к землям лесного фонда всех земель,
покрытых лесом, и некоторых других земель по крайней мере не очевиден.
Например, не ясно, относятся ли к землям лесного фонда особо охраняемые
природные территории регионального и местного значения, которые в
большинстве случаев покрыты лесами. Часть 6 статьи 2 Федерального закона
<Об особо охраняемых природных территориях> относит особо охраняемые
природные территории регионального значения к собственности субъектов
Российской Федерации, а особо охраняемые природные территории местного
значения - к собственности муниципальных образований.
Таким образом, либо не все земли лесного фонда являются
собственностью Российской Федерации, если особо охраняемые природные
территории относятся к этим землям, либо, если особо охраняемые
природные территории не входят в земли лесного фонда, должны быть
установлены критерии и процедуры определения границ между этими
территориями. Также в Лесном кодексе должны быть установлены эти
критерии и процедуры для определения границ земель лесного фонда там,
где они соприкасаются с иными территориями, поскольку вопросы
установления границ могут быть спорными.
Следует также заметить, что часть 1 статьи 16 Градостроительного
кодекса Российской Федерации предусматривает согласование между
муниципальными образованиями и Российской Федерацией решений об
изменении границ земель лесного фонда при разработке генеральных планов
поселений.
Из текста законопроекта невозможно понять, в чьей же
собственности находятся земли лесного фонда. Часть 1 статьи 42
законопроекта гласит: <Земли лесного фонда находятся в федеральной
собственности>, тогда как часть 2 гласит иное, а именно: <Лесные участки
могут находиться в государственной собственности (федеральной собственности
и собственности субъектов Российской Федерации), собственности
муниципальных образований, граждан и юридических лиц>. При этом статья
7 законопроекта устанавливает, что <лесной участок - участок земель лесного
фонда>, а ограничения на размеры лесных участков в законопроекте не
установлены.
Путаница усугубляется тем, что часть 1 статьи 91 законопроекта
устанавливает <муниципальный контроль за использованием, охраной и
воспроизводством лесов на территории муниципального образования>, а
Федеральный закон <Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации> относит к муниципальным
образованиям районы (часть 1 статьи 2), территории которых покрывают
значительную часть страны и, следовательно, включают в себя земли лесного
фонда. То ли органы местного самоуправления могут <хозяйничать>
практически на всей территории федеральных земель лесного фонда, то ли
эти земли и есть те земельные участки, которые пунктом 14 части 3 статьи
50 указанного Федерального закона о местном самоуправлении <отнесены к
муниципальной собственности муниципального района в соответствии с
федеральным законом>.
В отличие от действующего Лесного кодекса Российской Федерации
городские леса отнесены к защитным лесам и, соответственно, к лесам
первой группы, не входящим в лесной фонд. В то же время в законопроекте
не предусмотрены особенности использования, охраны, защиты и
воспроизводства лесов, не входящих в лесной фонд.
5. Лес рассматривается исключительно как объект имущественных
прав.
Однако лес, жизненно важный компонент окружающей среды,
согласно определениям Конституционного Суда Российской Федерации
является национальным достоянием, достоянием каждого. Очевидно, что
наиболее успешно управлять природными ресурсами, являющимися
общественным достоянием, может государство в рамках его экологической
функции. Именно государство имеет сбалансированную систему органов -
законодательных, исполнительных и судебных, призванных последовательно
решать задачи определения в интересах общества правового режима
природных ресурсов, распоряжения ими с учетом всеобщего права на
благоприятную окружающую среду, контроля за их использованием,
обеспечения экологического правопорядка, в том числе посредством
принудительной силы. Исходя из этого, собственником леса,
представляющим интересы всех и каждого, должно быть только государство,
законопроект же предоставляет право собственности на леса юридическим и
физическим лицам и к тому же предоставляет право ограничивать
общедоступное пребывание граждан в лесах и лесопользование.
Более того, к юридическому или физическому лицу, в пользование
которых предоставляется лесной участок, не предъявляется никаких
профессиональных требований. Любой гражданин, не имеющий никакого
образования в области охраны и рационального использования лесов, имеет
защищенное право на ведение хозяйства на предоставленном ему лесном
участке. А приоритетным критерием для предоставления лесных участков в
аренду предлагается считать ставку арендной платы. Так в части 6 статьи
53 предлагается, что аукцион выигрывает тот участник, который предложил
наиболее высокую ставку арендной платы, а в случае равенства двух и более
предложений по размеру ставки аренды - участник, подавший заявку раньше
других.
То есть авторы законопроекта игнорируют факт, что лес является
сложнейшей биологической системой, требующей профессионального и
исключительно бережного отношения, что лес является национальным
достоянием россиян, предлагают рассматривать лес лишь как имущество,
ничем не отличающееся от других видов имущества.
Привлекая юридических лиц и граждан к ведению лесного хозяйства,
законопроект не устанавливает адекватного правового механизма,
обеспечивающего сохранность российских лесов, сохранность их
средообразующих функций. Он не предусматривает даже страхование
ответственности лесопользователей за нарушения режимов лесопользования.
Существующая модель организации ведения лесного хозяйства как
целостная система практически ликвидируется.
В пояснительной записке к законопроекту излагается концептуально
<революционный> подход его авторов к системе лесных отношений, когда
государство практически устраняется от выполнения им своих исконных
функций по сбережению национального достояния россиян, которым
является лес, а эти функции переводятся в плоскость гражданских
имущественных отношений.
Последствиями реализации такого подхода будут, возможно,
кратковременное увеличение доходов федерального бюджета и последующие
несоизмеримые в экономическом отношении потери, связанные с утратой
лесов и жизненно важных свойств лесов. Потери эти государство даже
теоретически компенсировать не сможет и, следовательно, нарушит свои
конституционные гарантии населению России.
Следует также обратить внимание и на то, что в качестве
разработчика основополагающего акта Правительства Российской Федерации
о переводе лесных земель в земли других категорий предлагается назначить
Минэкономразвития России, в то время как по последствиям принятия этого
документа этот вопрос в первую очередь касается природоохранного
ведомства. Однако участие МПР России в разработке данного документа
предусматривается только в качестве одного из соисполнителей. Если учесть,
что мотивация у этих ведомств разная в силу возложенных на них
полномочий, то такое главенство непрофильного в данной области ведомства
вряд ли оправдано.
До настоящего времени федеральных законов, регулирующих
использование, охрану и воспроизводство лесов, не входящих в лесной фонд,
не принято. Учитывая, что рассматриваемый законопроект преимущественно
регулирует соответствующие отношения на землях лесного фонда, возникает
правовой пробел в отношении регулирования использования, охраны и
воспроизводства лесов на землях иных категорий.
В соответствии со статьей 78 законопроекта мониторинг лесов
является составной частью государственного мониторинга окружающей среды.
При этом государственный мониторинг лесов осуществляется уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным
фондом (пункт 2 статьи 78).
Однако в соответствии со статьями 1 и 63 Федерального закона
<Об охране окружающей среды> государственный экологический мониторинг
может осуществляться не только федеральными органами государственной
власти, но и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации.
В данной части нормы законопроекта не согласуются с действующим
законодательством, что приводит к значительному ограничению прав
государственных органов субъектов Российской Федерации.
6. Законопроект не содержит положений, учитывающих особый статус
субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы
и Санкт-Петербурга.
Законопроект не содержит норм, регулирующих лесные отношения в
лесозащитных поясах городов. Очевидно, что лесопользование в указанных
лесах должно осуществляться с большими ограничениями, а границы этих
поясов, границы земель лесного фонда в этих поясах и условия
лесопользования должны определяться с участием органов местного
самоуправления упомянутых городов. Особо должен быть установлен круг
решения указанных вопросов для городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петер-бурга, лесозащитные пояса которых находятся на территориях
прилегающих к ним субъектов Российской Федерации - Московской и
Ленинградской областей соответственно.
Выводы:
1. Указанный документ составлен без учета интересов субъектов
Российской Федерации и тем самым конституционной нормы, относящей
вопросы охраны окружающей среды (в том числе леса как ее важнейшего
компонента), природопользования к предметам совместного ведения.
2. По ряду принципиальных положений законопроект не соответствует
Конституции Российской Федерации: в части прав граждан на
благоприятную окружающую среду, в том числе в части интересов граждан в
области охраны здоровья, и в части того, что лес является национальным
достоянием России.
3. Законопроект противоречит принципам охраны окружающей
природной среды, установленным Федеральным законом <Об охране
окружающей среды> (основополагающим законом в этой области).
4. Законопроект не гармонизирован с указанным законом и иными
законами Российской Федерации.
5. Проект носит декларативный характер в части своей
экологической составляющей.
6. Проект представляется весьма спорным с позиций интересов
государства в части экономической обоснованности норм, касающихся
использования лесов.
7. По своему построению, содержанию, изложению законопроект
характеризуется противоречивостью норм.
С учетом изложенных замечаний представляется обязательным
обеспечить законодательное регулирование лесных отношений в рамках
конституционного поля, в том числе обеспечить:
реализацию конституционной нормы, относящей упомянутые выше
вопросы к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации;
конституционность вновь вводимых норм Лесного кодекса Российской
Федерации в части прав граждан на благоприятную окружающую среду и
охрану здоровья, недопущения нарушения этих прав, т.е. наличие
полноценной экологической составляющей законопроекта с включением
соответствующей специальной главы;
конституционность вновь вводимых норм Лесного кодекса Российской
Федерации в части отнесения природных ресурсов, компонентом которых
является лес, к общенародному достоянию;
совершенствование модели регулирования лесопользования на основе
анализа интересов всех участников лесных отношений, учета
соответствующего международного опыта;
усиление ответственности органов государственной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за сохранность и
улучшение состояния лесного фонда страны;
предотвращение сокращения земель, на которых расположены леса
первой группы, земель, имеющих рекреационное значение;
недопущение декларирования норм без включения правовых
механизмов их реализации;
системность изложения Лесного кодекса как по структуре, так и
по содержанию;
наличие в Лесном кодексе полноценного понятийного аппарата.
Приведенные в настоящем отзыве наиболее существенные замечания
и предложения свидетельствуют о том, что в представленном виде данный
законопроект требует серьезной доработки.
Редактор проекта:
депутат Московской городской Думы
В.С.Степаненко
923-95-04
30 марта 2005 года
