В связи с принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г.
N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Феде-
рации в части регулирования межбюджетных отношений", дополнившего
Бюджетный кодекс Российской Федерации статьей 215.1, в соответс-
твии с которой кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации возложено на Федеральное казначейс-
тво, Правительство Москвы постановляет:
1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с
запросом о соответствии Конституции Российской Федерации положений
статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (приложение).
2. Правовому управлению Правительства Москвы внести предложе-
ние о представителе Правительства Москвы при рассмотрении запроса
в Конституционном Суде Российской Федерации, подготовить необходи-
мые материалы и направить запрос в Конституционный Суд Российской
Федерации.
3. Департаменту финансов города Москвы определить источник
оплаты расходов на обращение в Конституционный Суд Российской Фе-
дерации.
4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Росля-
ка Ю.В.
П.п.Мэр Москвы Ю.М.Лужков
Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 4 октября 2005 г. N 761-ПП
Конституционный Суд Российской Федерации
г. Москва, ул. Ильинка, 21
Заявитель: Правительство Москвы,
г. Москва, ул. Тверская, 13
ЗАПРОС
о соответствии Конституции Российской Федерации
частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1
Бюджетного кодекса Российской Федерации
В соответствии с пунктом "а" части 2 статьи 125 Конституции
Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи
3 и статьями 84 - 87 Федерального конституционного закона "О Конс-
титуционном Суде Российской Федерации" Правительство Москвы обра-
щается в Конституционный Суд Российской Федерации с настоящим зап-
росом о соответствии Конституции Российской Федерации частей чет-
вертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации. В настоящем запросе оспаривается конституционность ука-
занных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части
регулирования участия Федерального казначейства в исполнении бюд-
жетов субъектов Российской Федерации, путем изъятия у субъекта
Российской Федерации полномочия по самостоятельному кассовому обс-
луживанию исполнения бюджетов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации был дополнен статьей
215.1 Федеральным законом от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О вне-
сении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений" (пункт 39 статьи 1 указанно-
го Федерального закона) (источник опубликования: "Собрание законо-
дательства Российской Федерации", 2004, N 34, ст. 3535).
В соответствии со статьей 36 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к
рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в воп-
росе о том, соответствуют ли части четвертая, пятая и шестая
статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Конституции
Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 5 (часть 3), 8,
11 (часть 2), 18, 73, 74, 76 (части 4 и 6), 77 (часть 1), 78
(часть 3).
1. Согласно частям четвертой, пятой и шестой (абзацы четвер-
тый, пятый и шестой) статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации (в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года
N 120-ФЗ):
"Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы
Pоссийской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.
По соглашению с исполнительным органом государственной власти
субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства
по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской
Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных
фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных об-
разований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут
быть переданы исполнительным органам государственной власти субъ-
екта Российской Федерации при условии финансового обеспечения ука-
занных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта
Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, уп-
равлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осу-
ществления имущества.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное
казначейство открывает счета в Центральном банке Российской Феде-
рации с учетом положений статей 156 и 216 Бюджетного кодекса Рос-
сийской Федерации. Все кассовые операции по исполнению бюджетов
осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и
отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представ-
ляемой им финансовым органам".
Неконституционность приведенных положений усматривается в
том, что ими несоразмерно ограничивается право субъекта Российской
Федерации самостоятельно исполнять свой бюджет поскольку:
неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Российской
Федерации передается федеральному органу исполнительной власти;
необоснованно ограничивается право субъекта Российской Феде-
рации самостоятельно распоряжаться своей собственностью - средс-
твами бюджета);
устанавливаются препятствия свободного перемещения финансовых
средств, ограничения свободы экономической деятельности;
исполнение бюджетных обязательств субъекта Российской Федера-
ции ставится в зависимость от деятельности федерального финансово-
го органа, который не может контролироваться субъектом Российской
Федерации, и эффективность работы которого не зависит от субъекта
Российской Федерации;
в результате возникают препятствия для полноценной реализации
органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер
по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Согласно пункту 8 статьи 2 Федерального закона от 20 августа
2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Рос-
сийской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений"
части четвертая и пятая статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации вступают в силу с 1 января 2006 года.
Вместе с тем, субъекты бюджетных правоотношений уже в настоя-
щее время обязаны совершать определенные действия, принимать уп-
равленческие решения, направленные на создание условий, при кото-
рых с 1 января 2006 года кассовое обслуживание исполнения бюджетов
субъектов Российской Федерации будет осуществляться Федеральным
казначейством.
В этой связи нормы статьи 215.1 Бюджетного кодекса, которые
юридически вступают в силу только с 1 января 2006 года, являются
уже фактически действующими.
2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Феде-
рация - Россия есть демократическое федеративное правовое госу-
дарство с республиканской формой правления (часть 1 статьи 1); фе-
деративное устройство Российской Федерации основано на ее госу-
дарственной целостности, единстве системы государственной власти,
разграничении предметов ведения и полномочий между органами госу-
дарственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределе-
нии народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5). Разграниче-
ние предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации предопределяет необходимость разг-
раничения бюджетных полномочий Российской Федерации и ее субъек-
тов.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации в ведении
Российской Федерации находятся федеральная государственная собс-
твенность и управление ею (пункт "д"), федеральный бюджет (пункт
"з").
Кроме того, необходимо отметить, что отнесение финансового,
валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федера-
ции, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в поста-
новлении от 10 декабря 1997 года N 19-П по делу о проверке консти-
туционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской
области, не препятствует органам государственной власти субъекта
Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры
по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов, к
каковым относятся средства бюджета субъекта Российской Федерации,
внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации, кре-
дитные ресурсы, ассигнования из федерального бюджета. Данная пози-
ция была подтверждена Конституционным Судом в определении от 14
января 1999 года N 37-О по запросу Администрации Калининградской
области о проверке конституционности отдельных положений Устава
(Основного закона) Калининградской области.
Названное регулирование, осуществляемое субъектом Российской
Федерации в пределах своей компетенции, согласуется с федеративной
природой государства и конституционным статусом субъекта Российс-
кой Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу веде-
ния и полномочий Российской Федерации.
Таким образом, анализ статей 71 и 72 Конституции позволяет
сделать вывод о том, что бюджет субъектов Российской Федерации от-
носится к полномочиям субъектов Российской Федерации и как элемент
финансовой системы, и как объект права собственности.
Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят
бюджет и собственность субъектов Российской Федерации к ведению
Российской Федерации и даже к совместному ведению Российской Феде-
рации и субъектов Российской Федерации.
Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Феде-
рации от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституцион-
ности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двад-
цать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в
связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного
Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбит-
ражного суда Республики Хакасия, к предметам исключительного веде-
ния субъектов Российской Федерации относятся "в частности, право
управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самос-
тоятельно осуществлять бюджетный процесс".
3. Субъекты Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции
Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти
вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов.
В Конституции Российской Федерации закреплен принцип осущест-
вления государственной власти в субъектах Российской Федерации об-
разуемыми ими органами государственной власти (часть 2 статьи 11).
Этот принцип полноты государственной власти и самостоятельности
определения системы органов государственной власти предполагает
осуществление бюджетных полномочий субъекта Российской Федерации
органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Не-
возможность самостоятельного осуществления бюджетных прав субъекта
Российской Федерации подрывает стабильность осуществления госу-
дарственной власти в субъекте Российской Федерации и несовместимо
с принципами федеративного правового государства.
Это подтверждается частью 1 статьи 77 Конституции Российской
Федерации, согласно которой система органов государственной власти
республик, краев, областей, городов федерального значения, авто-
номной области, автономных округов устанавливается субъектами Рос-
сийской Федерации самостоятельно в соответствии с основами консти-
туционного строя Российской Федерации и общими принципами органи-
зации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным законом.
Оспариваемая норма части 4 статьи 215.1 Бюджетного кодекса
Российской Федерации передает полномочие по кассовому обслуживанию
исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации Федеральному
казначейству, являющемуся федеральным органом исполнительной влас-
ти, подчиненным Министерству финансов Российской Федерации. Этим
ограничивается право субъектов Российской Федерации самостоятельно
осуществлять свои бюджетные полномочия, что не согласуется с при-
веденными конституционными нормами в их интерпретации, данной в
сохраняющих свою силу актах Конституционного Суда Российской Феде-
рации.
4. Кроме того, кассовое обслуживание бюджетов субъектов Рос-
сийской Федерации фактически является ограничением прав субъектов
Российской Федерации как собственников распоряжаться свободно сво-
им имуществом.
В соответствии со статьей 214 Гражданского кодекса Российской
Федерации, а также статьей 26.10 Федерального закона от 6 октября
1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" средства бюджета субъекта Российс-
кой Федерации входят с состав казны субъекта и являются его собс-
твенностью. Согласно статье 26.12 данного Федерального закона ор-
ганы государственной власти субъекта Российской Федерации самосто-
ятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собс-
твенности субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 2 определения Конституционного Суда Российс-
кой Федерации от 13 ноября 2001 года N 254-О по запросу Свердловс-
кого районного суда города Перми о проверке конституционности ста-
тей 209 и 210 Гражданского кодекса Российской Федерации каждый
собственник имеет право распоряжаться своим имуществом свободно.
Постановление Конституционного Суда от 17 июня 2004 года
N 12-П закрепляет правовую позицию, согласно которой статус субъ-
ектов Российской Федерации как самостоятельных участников (субъек-
тов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют
правомочия собственника в отношении денежных средств и иного иму-
щества и выступают в соответствующих правоотношениях в лице своих
органов. Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах,
право распоряжения которыми принадлежит уполномоченным органам,
исполняющим бюджет. Распоряжение денежными средствами, находящими-
ся на бюджетном счете, является необходимым элементом реализации
права собственности на средства соответствующих бюджетов, относя-
щихся к казне субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации в
Российской Федерации признаются и защищаются равным образом част-
ная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Данное положение также закреплено в статье 212 Гражданского кодек-
са Российской Федерации.
5. Согласно части 1 статьи 8 Конституции Российской Федера-
ции в Российской Федерации гарантируются, в том числе, и свобод-
ное перемещение финансовых средств, свобода экономической дея-
тельности. В соответствии со статьей 74 Конституции на территории
Российской Федерации не допускается установление каких-либо пре-
пятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых
средств. Названные ограничения могут вводиться в соответствии с
федеральным законом, только если это необходимо для обеспечения
безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и
культурных ценностей.
В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 6 октября
1999 года N 184-ФЗ " Об общих принципах организации законодатель-
ных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" средства бюджета Российской
Федерации составляют экономическую основу деятельности органов го-
сударственной власти субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, установление кассового обслуживания исполнения
бюджетов субъектов Российской Федерации через Федеральное казна-
чейство фактически является препятствием для свободного осущест-
вления субъектами Российской Федерации экономической деятельности,
а также распоряжения (в том числе перемещения) собственных финан-
совых (бюджетных) средств.
Вопрос об ограничении бюджетных прав субъектов Российской Фе-
дерации оспариваемыми нормами частей четвертой и пятой статьи
215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации является не абс-
трактным теоретическим вопросом о пределах конституционных прав
субъектов Российской Федерации, а конкретным практическим вопро-
сом, от решения которого зависит возможность субъектов Российской
Федерации эффективно исполнять свои обязанности перед населением.
Реализация положений статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российс-
кой Федерации об осуществлении полномочий по кассовому обслужива-
нию исполнения бюджета субъектов Российской Федерации Федеральным
казначейством приведет к существенному изменению сложившейся тех-
нологии исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, удли-
нению сроков поступления информации и, как следствие, снижению
контроля со стороны органов государственной власти субъектов за
ходом исполнения бюджета.
Зачисление всех доходов бюджетов субъектов Российской Федера-
ции на распределительный счет территориального органа Федерального
казначейства, где аккумулируются также доходы федерального бюдже-
та, приведет к снижению объемов поступлений доходов в бюджеты
субъектов, за счет перечисления в доход федерального бюджета всей
суммы не классифицированных по итогам дня доходов.
Снизится оперативность предоставления информации о ходе ис-
полнения бюджетов субъектов Российской Федерации как минимум на 2
дня, что существенно осложнит принятие оперативных решений.
Предлагаемая система не позволит обеспечить эффективное уп-
равление ресурсами бюджетов субъектов Российской Федерации, что
приведет к недополучению доходов от размещения временно свободных
средств.
Увеличение звенности прохождения платежных документов приве-
дет к повышению риска технических и организационных сбоев и ошибок
и, как следствие, вероятности нарушения бюджетополучателями сроков
выполнения обязательств.
Возникает возможность неисполнения или ненадлежащего испол-
нения органами Федерального казначейства функций по кассовому обс-
луживанию исполнения бюджета, ввиду отсутствия законодательной
регламентации этого процесса и договорных отношений с субъектами
Российской Федерации, определяющих ответственность сторон этого
процесса.
Осуществление любых полномочий субъекта Российской Федерации
предполагает осуществление бюджетных выплат. По схеме, предлагае-
мой оспариваемыми нормами, в процедурах кассового обслуживания ис-
полнения бюджета субъекта Российской Федерации будут участвовать
два финансовых органа: Федеральное казначейство и финансовый орган
субъекта Российской Федерации.
Практика показывает, что такое усложнение схемы кассового
обслуживания исполнения бюджетов, введение в нее избыточного эле-
мента - Федерального казначейства приводит к неоправданным задерж-
кам в осуществлении платежей, снижению оперативности и эффектив-
ности процесса исполнения бюджета субъекта Российской Федерации.
В результате может иметь место задержка выполнения субъектами
Российской Федерации своих, как сугубо экономических обязательств,
так и обязательств перед гражданами о направлении денежных средств
на социальные цели.
В статье 7 Конституции закрепляется, что Российская Федерация
является социальным государством, политика которого направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз-
витие человека.
Человек, его права и свободы, согласно статье 2 Конституции
Российской Федерации, являются высшей ценностью. Признание, соблю-
дение, защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность
государства.
В соответствии со статьей 18 Конституции именно права и сво-
боды человека и гражданина, являясь непосредственно действующими,
определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти.
Согласно указанному выше постановлению Конституционного Суда
Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П "в Российской
Федерации как правовом социальном государстве гарантируются надле-
жащие финансовые условия осуществления программ социального разви-
тия, обеспечения прав и свобод человека и гражданина".
Таким образом, установление федеральным законодателем еще од-
ного, дополнительного контроля над бюджетной системой субъектов
Российской Федерации приведет к нарушению принципа приоритета прав
и свобод человека, установленного статьями 2 и 18 Конституции Рос-
сийской Федерации.
6. Невозможно не принимать в расчет следующее
В случаях нарушения органами Федерального казначейства сроков
проведения операций или правил их учета органы государственной
власти субъектов Российской Федерации не могут как-либо повлиять
на органы Федерального казначейства, не могут наказать работников,
систематически допускающих ошибки, не могут оптимизировать процесс
исполнения бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с
выбранными приоритетами и региональными условиями.
Этим нарушается вытекающий из Конституции принцип правовой
характеристики Российской Федерации как федеративного и правового
государства (часть 1 статьи 1 Конституции), принцип ответственнос-
ти органов государственной власти субъекта Российской Федерации за
осуществление полномочий субъекта Российской Федерации. Несораз-
мерное ограничение оспариваемыми нормами Бюджетного кодекса Рос-
сийской Федерации права субъектов Российской Федерации самостоя-
тельно и в соответствии с законом исполнять свой бюджет не согла-
суется с федеративной природой российского государства.
При рассмотрении вопроса о конституционности обслуживания
счетов бюджетов Центральным Банком Российской Федерации одним из
аргументов в пользу признания соответствующих положений конститу-
ционными было наличие договора между уполномоченным государствен-
ным органом субъекта Российской Федерации и учреждением Банка Рос-
сии. Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Феде-
рации от 17 июня 2004 N 12-П наличие указанного договора предпола-
гает взаимную ответственность сторон за ненадлежащее исполнение
обязательств.
7. В соответствии со статьей 78 Конституции Российской Феде-
рации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с ор-
ганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут
передавать им осуществление части своих полномочий, если это не
противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным зако-
нам (часть 2), органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной
власти могут передавать им осуществление части своих полномочий
(часть 3). По смыслу данных конституционных норм, осуществление
разными уровнями исполнительной власти части полномочий друг друга
возможно только по взаимному согласию.
Оспариваемые нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации
передают федеральному органу исполнительной власти без согласия
органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации полно-
мочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Рос-
сийской Федерации. Между тем эти полномочия имманентно присущи ор-
ганам исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые
осуществляют правомочия собственника имущества субъекта Российской
Федерации, обладают бюджетными полномочиями.
При этом согласно части пятой статьи 215.1 Бюджетного кодекса
Российской Федерации по соглашению с исполнительным органом госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Феде-
рального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета
субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государс-
твенных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюдже-
тов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российс-
кой Федерации, могут быть переданы исполнительным органам госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации при условии фи-
нансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных до-
ходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собствен-
ности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации не-
обходимого для их осуществления имущества.
По смыслу данной нормы, возможность органов исполнительной
власти субъекта Российской Федерации осуществлять полномочие по
кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Фе-
дерации даже при выполнении всех указанных в норме условий постав-
лена в зависимость от усмотрения органов Федерального казначейс-
тва. Отказ Федерального казначейства от заключения с органами ис-
полнительной власти субъекта Российской Федерации указанного сог-
лашения означает невозможность осуществления органами исполнитель-
ной власти субъектов Российской Федерации имманентно присущих им
бюджетных полномочий, полномочий по распоряжению собственностью
субъектов. Этим нарушается конституционный статус субъектов Рос-
сийской Федерации.
8. Осуществление федеральным органом исполнительной власти
полномочий по кассовому обслуживанию бюджетов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований не может быть расценено как
"техническое" полномочие по совершению и учету операций со средс-
твами соответствующего бюджета. "Техническими" могут быть признаны
функции кредитной организации, осуществляющей обслуживание счета
бюджета.
В настоящее время обслуживание счетов бюджетов субъектов Рос-
сийской Федерации осуществляется Банком России в силу установлен-
ного статьей 75 Конституции Российской Федерации его особого конс-
титуционного статуса.
Как следует из постановления Конституционного Суда от 17 июня
2004 года N 12-П, в частности пункт 2.2, именно обслуживание сче-
тов бюджетов Банком России является гарантией единства финансовой
политики и финансового регулирования, установления правовых основ
единого рынка, единства экономического пространства, реализацией
функционирования бюджетной системы Российской Федерации в целях
гарантирования основ конституционного строя, финансового обеспече-
ния прав и свобод человека и гражданина.
При этом финансовая самостоятельность субъектов Российской
Федерации, а также отсутствие ограничения права собственности
субъектов на финансовые средства, а также недопущение ограничения
бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации достигается в
связи с наличием соответствующего договора (пункт 6 настоящего
запроса), предполагающего установление взаимных прав и
обязанностей. Данная позиция была высказана в постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года
N 12-П.
Как представляется, осуществление Банком России полномочия по
обслуживанию счетов бюджетов является достаточной гарантией сох-
ранности бюджетных средств, открытости, прозрачности их расходова-
ния. Введение федеральным законодателем дополнительного органа,
осуществляющего проведение и учет операций по кассовым поступлени-
ям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета, то есть осуществляющим
фактическое санкционирование на проведение операций по исполнению
бюджета субъекта Российской Федерации не только противоречит Конс-
титуции Российской Федерации, но и может быть сравнимо с установ-
ленным Гражданским кодексом одобрением сделок, совершенными несо-
вершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет. Такое ограничение "де-
еспособности" субъектов Российской Федерации - самостоятельных
участников бюджетного процесса недопустимо.
9. В настоящем запросе не оспаривается сам принцип казначейс-
кого исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации (статья 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Этот общий принцип установлен в пределах компетенции федерального
законодателя в целях поддержания единства бюджетной системы как
финансово-экономической основы реализации публичных функций Рос-
сийской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного само-
управления. Как было указано Конституционным Судом Российской Фе-
дерации в постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П финансовое ре-
гулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отве-
чать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия
органами государственной власти финансовоемких решений, так и са-
мого использования финансовых ресурсов Российской Федерации, что
способствует реализации базирующегося на принципах демократии эф-
фективного контроля гражданского общества за финансовой деятель-
ностью государства в лице его органов.
Принцип казначейского исполнения бюджетов означает, в первую
очередь, реализацию принципа единства кассы (статья 216 Бюджетного
кодекса Российской Федерации). При этом исполнение бюджета любого
уровня должно осуществляться уполномоченным исполнительным орга-
ном, который и совершает все без исключения операции по перечисле-
нию средств бюджета. Получатели и распорядители бюджетных средств
при этом дистанцированы от совершения операций с выделяемыми им
бюджетными средствами, то есть "касса" находится у органа, испол-
няющего бюджет. Этим достигается открытость, прозрачность бюджет-
ного процесса, так как при расходовании средств бюджетов происхо-
дит предварительный и текущий контроль за их целевым использовани-
ем и наличием достаточных оснований для совершения платежей.
Под кассовым обслуживанием исполнения бюджета Бюджетный ко-
декс Российской Федерации понимает проведение и учет операций по
кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета
(статья 6). Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет за
Федеральным казначейством полномочие по установлению порядка кас-
сового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российс-
кой Федерации (статья 166.1). Правомерность такого решения, приня-
того в рамках дискреционных полномочий федерального законодателя,
также не оспаривается в настоящем запросе. Органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, осуществляя свои бюджетные
полномочия, обязаны неукоснительно соблюдать положения федеральных
нормативных правовых актов, регулирующих процедуру осуществления
кассового обслуживания исполнения бюджетов.
Пунктом 3 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации
предусмотрено, что дотации из Федерального фонда финансовой под-
держки субъектов Российской Федерации и бюджетные кредиты из феде-
рального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, для ко-
торых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций
в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов, в тече-
ние трех финансовых лет начиная с очередного финансового года пре-
доставляются при условии подписания и соблюдения условий соглаше-
ний с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повы-
шению эффективности использования бюджетных средств и увеличению
налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Феде-
рации. Порядок заключения указанных соглашений и контроля за их
исполнением устанавливается Правительством Российской Федерации.
Одним из условий такого соглашения, заключаемого Министерс-
твом финансов Российской Федерации с дотационными субъектами Рос-
сийской Федерации, может быть исполнение бюджетов субъектов Рос-
сийской Федерации через Федеральное казначейство. Этот вывод подт-
верждается статьей 168 Бюджетного кодекса Российской Федерации,
указывающей на возможность исполнения бюджетов субъектов Российс-
кой Федерации через Федеральное казначейство на основании соглаше-
ний.
Кроме того, полномочие Федерального казначейства по контролю
правомерности исполнения бюджета уже установлено в статье 241 Бюд-
жетного кодекса Российской Федерации.
Еще одной гарантией стабильности финансовой системы является
деятельность Центрального Банка Российской Федерации по обслужива-
нию счетов бюджетов (пункт 8 настоящего запроса).
Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации и без
оспариваемых норм статьи 215.1 уже содержит механизмы, необходимые
и достаточные для осуществления федеральными органами исполнитель-
ной власти надлежащего финансового контроля за исполнением бюдже-
тов субъектов Российской Федерации и при необходимости - ужесточе-
ния такого контроля в отношении дотационных субъектов Российской
Федерации. Нарушение органами исполнительной власти субъектов Рос-
сийской Федерации правил казначейского исполнения бюджетов субъек-
тов Российской Федерации влечет ответственность, предусмотренную
федеральным законодательством.
В этих условиях нет необходимости изъятия у субъектов Рос-
сийской Федерации права создавать свое казначейство - финансовый
орган, осуществляющий в установленном порядке кассовое обслужива-
ние исполнения бюджета субъекта Российской Федерации. Следователь-
но, ограничение оспариваемыми нормами Бюджетного кодекса Российс-
кой Федерации права субъекта Российской Федерации самостоятельно
исполнять свой бюджет следует признать несоразмерным, так как, по
сути, оно не служит достижению цели реализации базирующегося на
принципах демократии эффективного контроля гражданского общества
за финансовой деятельностью государства в лице его органов.
В постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П Конституционный
Суд Российской Федерации указал на обязанность федерального зако-
нодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую
регламентацию финансовых отношений, при которой достижение консти-
туционной цели - экономического обеспечения государственного
единства и государственной целостности Российской Федерации - не
должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований. Это требование
не было соблюдено федеральным законодателем при издании оспаривае-
мых норм.
На основании изложенного Правительство Москвы просит Консти-
туционный Суд Российской Федерации проверить соответствие частей
четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российс-
кой Федерации (в части установления ими требований к порядку ис-
полнения бюджетов субъектов Российской Федерации) Конституции Рос-
сийской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 5 (часть 3), 8, 11
(часть 2), 18, 73, 74, 76 (части 4 и 6), 77 (часть 1), 78 (часть
3).
Перечень прилагаемых документов:
Конституция Российской Федерации;
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года
N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации";
Бюджетный кодекс Российской Федерации;
Гражданский кодекс Российской Федерации;
Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и испол-
нительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации";
Федеральный закон от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесе-
нии изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части ре-
гулирования межбюджетных отношений";
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
10 декабря 1997 года N 19-П по делу о проверке конституционности
ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области;
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности
пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать
второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи
с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Соб-
рания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитраж-
ного суда Республики Хакасия;
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14
января 1999 года N 37-О по запросу Администрации Калининградской
области о проверке конституционности отдельных положений Устава
(Основного закона) Калининградской области;
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13
ноября 2001 года N 254-О
