В соответствии с указом Мэра Москвы от 18 февраля 2009 г.
N 9-УМ "О мерах по реализации полномочий города Москвы в сфере
недропользования", с целью правового регулирования отношений в об-
ласти недропользования в городе Москве Правительство Москвы поста-
новляет:
1. Одобрить Концепцию проекта закона города Москвы "О недро-
пользовании в городе Москве" (приложение).
2. Департаменту природопользования и охраны окружающей среды
города Москвы совместно с Департаментом дорожно-мостового и инже-
нерного строительства города Москвы, Департаментом жилищно-комму-
нального хозяйства и благоустройства города Москвы, Департаментом
транспорта и связи города Москвы до 1 декабря 2009 г. разработать
проект закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" и
представить Мэру Москвы для внесения его на рассмотрение Московс-
кой городской Думы в установленном порядке.
3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на министра Правительства Москвы Бочина Л.А.
П.п.Мэр Москвы Ю.М.Лужков
Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 28 июля 2009 г. N 662-ПП
Концепция
проекта закона города Москвы
"О недропользовании в городе Москве"
1. Современная ситуация в сфере недропользования на
территории города Москвы
Концепция проекта закона города Москвы "О недропользовании в
городе Москве" (далее - Концепция) разработана в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации от
21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Уставом города Москвы и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и города
Москвы с учетом специфики недропользования в городе Москве.
Концепция определяет основные цели, принципы и приоритеты
недропользования в городе Москве.
Недропользование применительно к нашему городу - это, прежде
всего, освоение подземного пространства как одно из перспективных
направлений градостроительного развития города, это обеспечение
развития бесперебойной работы инфраструктуры инженерных коммуника-
ций, это охрана подземных вод как источника резервного водоснабже-
ния города.
Концепцией, а впоследствии проектом закона должна сформиро-
ваться стратегия создания условий в городе Москве для реализации
полномочий в области недропользования с учетом специфики участков
недр, предоставляемых в пользование в целях строительства и экс-
плуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых, а также использования подземных вод.
Одной из важнейших целей проекта закона является государс-
твенный геоэкологический мониторинг, использование и охрана под-
земных водных объектов и создание единого городского фонда данных
экологического мониторинга.
В случае принятия закона города Москвы "О недропользовании в
городе Москве" должна быть разработана и принята система подзакон-
ных правовых актов, направленных на его реализацию.
Формируя принципы недропользования в городе Москве, необходи-
мо учитывать, что недра - это часть земной коры, расположенной ни-
же почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности
и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных
для геологического изучения и освоения.
Для Москвы приоритетным видом пользования недрами является
строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с
добычей полезных ископаемых, то есть строительство подземных пар-
кингов, подземных объектов инфраструктуры, а также строительство
зданий с глубокозаглубленными фундаментами до 15-20 м.
Одним из важнейших вопросов недропользования в городе Москве
является состояние и использование подземных вод.
Существующий Закон Российской Федерации "О недрах" не ориен-
тирован на регулирование таких отношений, его нормы и принципы ус-
танавливают, прежде всего, порядок разведки и добычи полезных ис-
копаемых, в том числе подземных вод.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации
и Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О
недрах" вопросы владения, пользования и распоряжения недрами нахо-
дятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Рос-
сийской Федерации. Статьей 76 Конституции Российской Федерации ус-
тановлено, что по предметам совместного ведения Российской Федера-
ции и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные право-
вые акты субъектов Российской Федерации.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российс-
кой Федерации определены в статье 4 Закона Российской Федерации "О
недрах". К основным полномочиям субъектов Российской Федерации от-
носятся:
- создание и ведение территориальных фондов геологической ин-
формации, распоряжение информацией, полученной за счет средств
бюджетов субъекта Российской Федерации и соответствующих местных
бюджетов;
- участие в государственной экспертизе информации о разведан-
ных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяю-
щих их ценность или опасность;
- составление территориальных балансов запасов и кадастров
месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков
недр, используемых для строительства подземных сооружений, не свя-
занных с добычей полезных ископаемых;
- распоряжение совместно с Российской Федерацией единым госу-
дарственным фондом недр на своих территориях, формирование сов-
местно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ис-
копаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и
выделение участков недр местного значения;
- установление порядка пользования недрами в целях разработки
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками
недр местного значения, а также строительства подземных сооружений
местного значения;
- государственный контроль за геологическим изучением, охра-
ной и рациональным использованием недр в соответствии с установ-
ленным Правительством Российской Федерации порядком;
- проведение государственной экспертизы запасов полезных ис-
копаемых, геологической, экономической и экологической информации
о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих место-
рождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр
местного значения, а также об участках недр местного значения, ис-
пользуемых для целей строительства и эксплуатации подземных соору-
жений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- регулирование других вопросов в области использования и ох-
раны недр, за исключением полномочий, отнесенных к ведению Рос-
сийской Федерации.
В большинстве субъектов Российской Федерации законодательство
о недропользовании имеет, как правило, рамочный характер, либо от-
ражает специфику субъекта, но в основном, как и Закон Российской
Федерации "О недрах", направлено на отработку месторождений полез-
ных ископаемых.
Учитывая особенности пользования недрами в крупнейших горо-
дах, имеющих высокую плотность застройки, для города Москвы (с
учетом ограничений пользования недрами на особо охраняемых природ-
ных и озелененных территориях) приоритетным видом пользования нед-
рами является строительство и эксплуатация подземных сооружений
местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.
В части регулирования отношений в области недропользования в
городе Москве приняты следующие нормативные правовые акты:
- постановление Правительства Москвы от 27 октября 1995 г.
N 887 "О введении на территории Москвы единой системы государс-
твенного регулирования пользования недрами";
- постановление Правительства Москвы от 7 декабря 2004 г.
N 868-ПП "Об организации мониторинга геоэкологических процессов в
городе Москве";
- постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г.
N 1095-ПП "Об утверждении Временного организационно-технического
регламента обмена, доступа и использования данных мониторинга ге-
оэкологических процессов";
- постановление Правительства Москвы от 18 ноября 2008 г.
N 1049-ПП "О Городской программе подготовки к комплексному гра-
достроительному освоению подземного пространства города Москвы на
период 2009-2011 гг.";
- указ Мэра Москвы от 18 февраля 2009 г. N 9-УМ "О мерах по
реализации полномочий города Москвы в сфере недропользования" и
другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере
недропользования.
Комплексной программой освоения подземного пространства горо-
да Москвы предусматривается, в частности, создание подземной
транспортной инфраструктуры, включая подземные паркинги, подземные
дублеры особо загруженных улиц, подземные транспортные тоннели,
связывающие крупные разгрузочные транспортные узлы города с заго-
родными районами за МКАД, сооружение подземных объектов обществен-
ного назначения, подземных объектов инженерной инфраструктуры и
энергетики (РТП, ЛЭП), включая инженерно-техническую инфраструкту-
ру жилых микрорайонов.
В этой связи в городе Москве возникает потребность дополни-
тельного правового регулирования отношений недропользования зако-
ном города Москвы.
Разработка проекта закона обусловлена следующими факторами:
- необходимостью правового регулирования с учетом Городской
программы подготовки к комплексному градостроительному освоению
подземного пространства города Москвы на период 2009-2011 гг., ут-
вержденной постановлением Правительства Москвы от 18 ноября
2008 г. N 1049-ПП;
- необходимостью законодательного закрепления отношений в об-
ласти недропользования в целях строительства и эксплуатации под-
земных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
строительства зданий с глубокозаглубленным фундаментом;
- необходимостью дополнительного регулирования отношений при
мониторинге подземных водных объектов;
- необходимостью утверждения нормативов и критериев для оцен-
ки состояния недр и геологических процессов.
Принципиальным отличием законодательства о недрах в городе
Москве от действующих законов других субъектов Российской Федера-
ции является ориентация на правовое регулирование недропользования
в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не свя-
занных с добычей полезных ископаемых, а также рациональное исполь-
зование и охрану подземных водных объектов.
Современная ситуация в городе Москве в части недропользования
позволила выделить следующие основные проблемы, которые должны
быть отражены в проекте закона города Москвы "О недропользовании в
городе Москве":
1. Строительство и эксплуатация как подземных, так и других
сооружений сопровождаются водопонижением и (или) дренированием
территории и соответственно водоотведением стоков различного рода
загрязнения, в том числе и в поверхностные воды.
При разработке проекта закона необходимо предусмотреть конт-
роль за гидрогеологическим режимом наземных и подземных вод, кото-
рые благодаря антропогенной деятельности приобретают агрессивные
(кислотные) свойства и при взаимодействии с известковистыми поро-
дами, подстилающими территории Москвы и области приводят к форми-
рованию техногенного карста.
При строительстве подземных сооружений под озелененными тер-
риториями общего пользования особое внимание необходимо уделить
водоотведению, обеспечив при этом жизнедеятельность зеленых насаж-
дений в целях сохранения естественной среды. Строительство под
озелененными территориями общего пользования осуществляется спосо-
бами, исключающими их изъятие или утрату.
2. В настоящее время на законодательном уровне отсутствуют
критерии отнесения участков недр к участкам недр местного значе-
ния, а также к участкам недр для строительства и эксплуатации под-
земных сооружений местного значения, не связанных с добычей полез-
ных ископаемых.
Таким образом, в проекте закона города Москвы "О недропользо-
вании в городе Москве" совместно с Министерством природных ресур-
сов и экологии Российской Федерации предполагается закрепить опре-
деления участков недр местного значения и участков недр для строи-
тельства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не
связанных с пользованием недрами.
3. Наиболее проблемной областью правового регулирования в
сфере недропользования остается вопрос получения достоверной и ак-
туальной информации о состоянии недр, геоэкологических процессах,
техногенном воздействии на недра и охране недр.
В проекте закона города Москвы "О недропользовании в городе
Москве" необходимо предусмотреть государственный мониторинг геоло-
гической среды. В этих целях необходимо создать межведомственную
комиссию.
По итогам мониторинга геологической среды предлагается соз-
дать единый городской фонд данных экологического мониторинга. При
этом необходимо определить состав, объем передаваемой информации и
порядок ее использования.
4. В соответствии со статьей 19 Закона Российской Федерации
"О недрах" собственники земельных участков, землепользователи,
землевладельцы и арендаторы земельных участков вправе по своему
усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных ра-
бот добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся
на государственном балансе, и строительство подземных сооружений,
не связанных с добычей полезных ископаемых, для своих нужд на глу-
бину до пяти метров в порядке, устанавливаемом законодательством
субъекта Российской Федерации.
При этом необходимо обратить внимание на то, что предоставле-
ние собственникам земельных участков права пользования участками
недр должно осуществляться только по согласованию с органом испол-
нительной власти города Москвы, уполномоченным осуществлять функ-
ции по управлению и распоряжению земельными участками.
Таким образом, в проекте закона города Москвы "О недропользо-
вании в городе Москве" необходимо предусмотреть порядок предостав-
ления права пользования участками недр (на глубину до пяти метров)
для указанных правоотношений.
5. В лицензии на пользование недрами, предусмотренной в
статье 12 Закона Российской Федерации "О недрах", не указаны тре-
бования, которые должны содержаться в лицензии при строительстве и
эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых. Поэтому в законопроекте должно быть определено содер-
жание лицензии на пользование недрами в целях подземного строи-
тельства.
6. Объекты подземного строительства являются недвижимым иму-
ществом, регулируются Гражданским кодексом и отнесены к объектам
гражданских прав, которые могут свободно отчуждаться или перехо-
дить от одного лица к другому в порядке универсального правопреем-
ства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным
способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в оборо-
те.
Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или пере-
ходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в ка-
кой их оборот допускается законами о земле и других природных ре-
сурсах.
Статья 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" предусмат-
ривает переход права пользования участками недр и переоформление
лицензии на пользование недрами, и содержит закрытый перечень ос-
нований перехода права пользования недрами и переоформления лицен-
зии. Закон содержит прямое указание на то, что право пользования
участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в ус-
тановленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том
числе в порядке переуступки прав, установленном гражданским зако-
нодательством, за исключением случаев, предусмотренных данным за-
коном или иными федеральными законами. Действующий Закон Российс-
кой Федерации "О недрах" запрещает гражданские сделки с такими
объектами недвижимости, как участки недр, т.е. их оборотоспособ-
ность ограничена в законодательном порядке.
Таким образом, объекты подземного строительства и участки
недр, предоставленные в пользование в целях строительства и экс-
плуатации сооружений, регулируются нормами различных отраслей пра-
ва: имущественные отношения, в частности, оборот (купля, продажа,
аренда, залог и др.) - гражданским законодательством, а отношения
недропользования - административным правом. Лицензия на право
пользования недрами, приобретенная юридическим лицом в установлен-
ном порядке, также не может быть передана третьим лицам.
7. Отдельный вопрос, требующий законодательного закрепления -
это подземные водные объекты, их качество и пригодность для ис-
пользования жителями города Москвы, а также состояние подземных
вод, которые являются одним из основных видов полезных ископаемых
на территории города Москвы.
8. Лицензия на пользование недрами, предусмотренная Законом
Российской Федерации "О недрах", должна выдаваться на все виды
пользования недрами, в том числе в целях строительства и эксплуа-
тации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных иско-
паемых.
При этом лицензированию не подлежат строительство и эксплуа-
тация подземных сооружений, располагающихся на глубине до пяти
метров ниже почвенного слоя, строительство фундаментов зданий и
сооружений, коммуникаций электро-, газо-, тепло- и водоснабжения,
канализации, сооружений метрополитена и других транспортных тонне-
лей, магистральных и промысловых трубопроводов, оросительных и су-
доходных каналов.
Система лицензирования в городе Москве должна быть проста,
оперативна.
Указанные вопросы должны быть отражены в проекте закона горо-
да Москвы "О недропользовании в городе Москве" и подзаконных нор-
мативных актах города Москвы.
2. Цели, задачи и предмет регулирования закона города
Москвы "О недропользовании в городе Москве"
Целью разработки законопроекта является регулирование отноше-
ний в сфере недропользования в городе Москве.
Для достижения поставленной цели следует решить ряд задач:
- совместно с Минприроды России установить четкие критерии
отнесения участков недр к участкам недр местного значения и участ-
кам недр, предоставляемых для строительства и эксплуатации подзем-
ных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных
ископаемых;
- определить порядок предоставления права пользования участ-
ками недр в целях строительства и эксплуатацию подземных сооруже-
ний местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- определить порядок пользования участками недр в целях стро-
ительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с до-
бычей полезных ископаемых;
- предусмотреть создание и ведение единого городского фонда
данных экологического мониторинга за базе ГУП "Мосгоргеотрест";
- установить срок действия лицензии на право пользования нед-
рами с целью строительства и эксплуатации подземных сооружений
местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- предусмотреть ведение мониторинга состояния подземных вод-
ных объектов на территории города Москвы.
Формируя принципы недропользования в городе Москве, необходи-
мо учитывать, что в первую очередь недра на территории Российской
Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации и являются государственной собс-
твенностью.
Таким образом, регулирование вопросов, связанных с пользова-
нием участками недр, должно осуществляться на основе следующих
принципов:
1. Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Рос-
сийской Федерации.
2. Государственная собственность на недра и различные виды
собственности на добытую продукцию и подземные сооружения.
3. Состязательность процедур приобретения права пользования
недрами.
4. Рациональное использование и охрана недр.
5. Срочность пользования недрами.
6. Платность пользования недрами.
7. Создание правовых, технических, организационных и иных ус-
ловий, необходимых для освоения подземного пространства.
Предметом регулирования проекта закона являются отношения,
возникающие в процессе пользования участками недр для строительст-
ва и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не свя-
занных с добычей полезных ископаемых на территории города Москвы.
Действие законопроекта будет распространяться на лиц, реали-
зующих полномочия в области недропользования, в том числе на инди-
видуальных предпринимателей, участников простого товарищества,
иностранных граждан, юридических лиц, а также на органы государс-
твенной власти города Москвы.
Правом субъекта хозяйственной деятельности является возмож-
ность пользования участками недр, содержащими общераспространенные
полезные ископаемые, участками недр местного значения, а также
участками недр для строительства и эксплуатации подземных сооруже-
ний местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Правительством Москвы (уполномоченным им органом) принимаются
решения о предоставлении права пользования участками недр, содер-
жащими общераспространенные полезные ископаемые, участками недр
местного значения, а также участками недр для строительства и экс-
плуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с
добычей полезных ископаемых.
Правительство Москвы (уполномоченный им орган) определяет по-
рядок и условия предоставления права пользования недрами в отноше-
нии каждого участка недр или группы участков недр, относящихся к
ведению и распоряжению города Москвы.
Законопроект является специальным законодательным актом, ре-
гулирующим отношения в области недропользования на территории го-
рода Москвы.
Вместе с тем, при разработке проекта закона города Москвы "О
недропользовании в городе Москве" необходимо определить место бу-
дущего закона в системе городского законодательства и указать его
связь со смежными отраслями права, прежде всего, с градостроитель-
ным законодательством.
3. Предполагаемые последствия реализации закона города Москвы
"О недропользовании в городе Москве"
Разработка законопроекта вызвана необходимостью совершенство-
вания регулирования отношений в сфере недропользования в городе
Москве, обеспечения создания нормативной правовой базы в области
подземного строительства в городе Москве, необходимостью устране-
ния пробелов и неточностей в правовом регулировании вопросов нед-
ропользования, обеспечения комплексного подхода к регулированию
отношений недропользования нормами законодательства о недрах, зе-
мельного, градостроительного, природоохранного и иных смежных от-
раслей законодательства.
Разработка и принятие закона города Москвы "О недропользова-
нии в городе Москве" позволит:
- в полном объеме осуществлять полномочия в сфере недрополь-
зования на территории города Москвы;
- создать условия для привлечения инвестиций в строительство
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- проводить комплексный мониторинг состояния недр, включающий
мониторинг подземных водных объектов;
- обеспечить охрану недр от загрязнения, истощения, порчи и
иного негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности.
Реализация проекта закона города Москвы не потребует выделе-
ния дополнительного финансирования, включая финансирование за счет
средств бюджета города Москвы.
4. Структура проекта закона города Москвы
"О недропользовании в городе Москве"
Предлагается следующая примерная структура проекта закона го-
рода Москвы "О недропользовании в городе Москве"
Преамбула
Глава 1. Общие положения
Содержит статьи:
- предмет регулирования закона;
- соотношение закона с иными законодательными актами Российс-
кой Федерации и города Москвы;
- основные термины, используемые в законе;
- собственность на недра;
- полномочия Правительства Москвы в сфере недропользования.
Глава 2. Государственное регулирование отношений в сфере нед-
ропользования в городе Москве
Содержит статьи:
- государственное управление отношениями в сфере недропользо-
вания в городе Москве;
- государственное планирование предоставления участков недр
в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не свя-
занных с добычей полезных ископаемых;
- государственный учет участков недр, предоставленных в поль-
зование;
- государственный контроль за геологическим изучением, рацио-
нальным использованием и охраной недр, а также за участками недр,
предоставленными в целях строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- государственный мониторинг в области охраны окружающей сре-
ды при строительстве подземных сооружений.
Глава 3. Пользование недрами
Содержит статьи:
- виды и сроки пользования недрами на территории города Моск-
вы;
- участки недр, предоставляемые в пользование;
- пользователи недр;
- основания возникновения права пользования участками недр на
территории города Москвы;
- содержание лицензии на пользование недрами;
- переход права пользования участками недр и переоформление
лицензии на пользование участками недр;
- основания внесения изменений и дополнений в лицензию на
право пользования недрами;
- основания для прекращения права пользования недрами;
- добыча общераспространенных полезных ископаемых собственни-
ками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и
арендаторами земельных участков;
- основные права и обязанности пользователя недр;
- предоставление и изъятие земельных участков при проведении
работ, связанных с пользованием недрами, в том числе в целях стро-
ительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с до-
бычей полезных ископаемых;
- строительство подземных сооружений под озелененными терри-
ториями.
Глава 4. Рациональное использование и охрана недр
Содержит статьи:
- основные требования по рациональному использованию и охране
недр;
- порядок разработки месторождений, содержащих общераспрост-
раненные полезные ископаемые, и пользования участками недр местно-
го значения в целях строительства и эксплуатации подземных соору-
жений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- ликвидация и консервация подземных сооружений;
- ведение единого городского фонда данных экологического мо-
ниторинга.
Глава 5. Охрана и использование подземных водных объектов.
Содержит статьи:
- государственный геоэкологический мониторинг города Москвы;
- инвентаризация, контроль и учет за нелегальными скважинами
подземных вод.
Глава 6. Платежи при пользовании недрами
Содержит статьи:
- регулярные платежи за пользование недрами;
- разовые платежи за пользование недрами.
Глава 7. Ответственность на нарушение настоящего закона
Содержит статьи:
- ответственность за нарушение закона;
- возмещение причиненного вреда.
Глава 8. Заключительные положения
Содержит статьи:
- вступление в силу закона;
- внесение изменений в нормативные правовые акты города Моск-
вы;
- признание утратившими силу нормативных правовых актов горо-
да Москвы.
Верно:
